全国政协经济委：中国楼市“浮华”背后的冷思考【2】

　　政协全国委员会经济委员会：实施科学调控　完善基本保障　加强顶层设计　　

　　【阅读提示】全国政协经济委员会“完善调控政策，促进房地产市场平稳健康发展”专题组，于去年下半年先后赴内蒙古、湖南、广东、北京、上海等地开展实地调研，委托黑龙江、山东、重庆、西安政协进行协同调研，形成了此份调研报告。

　　一、摸清住房底数，整合部门资源，建立互联互通的个人住房信息系统

　　目前，居民住房信息分散在各地区、各部门，造成住房情况底数不清，导致调控陷入“盲人摸象”的窘境。建议结合不动产登记条例的制定，责成有关部门筹划开展全国住房情况普查，采用统一的口径，摸清各类住房数量、供需状况、空置情况等。在此基础上，整合土地、住房、公安、民政、银行、税务、统计、监察等部门各自的数据库，逐步建立起全国互通、部门联动的个人住房信息系统，为实施科学调控奠定基础。

　　二、盘活存量、扩大供给，稳定住房市场供求关系

　　发达国家经验表明，成熟、稳定的房地产市场在结构上必然是租赁市场大于二手房市场、二手房市场大于一手房市场。北京、上海两市人均住房建筑面积已分别达到29.3平方米、33.9平方米，存量住房分别达到600万套、590万套。两市存量已具相当规模，但二手房交易不够活跃，房屋租赁体系仍欠完善，存量土地的潜力还没有得到全部发挥。这也是市场供需紧张、特别是一线城市供需矛盾突出的重要原因。因此，应在现有政策框架内，将盘活存量、增加供给作为缓解住房供需矛盾的着力点。

　　在盘活住房存量方面:一是挖掘房源潜力。以北京市为例，近年来年均二手住房成交约14万套，考虑现有住房存量规模，平均一套住房持有50年左右才会出售一次。要结合房地产税及其他制度设计，提高多套住宅和大面积住宅的保有环节成本，降低交易环节税费水平，把空置房、投资房“挤出”到市场上。二是完善租赁体系。这包括:注重市场规范，保障出租人和承租人各自不同的权益，提高租房者的稳定感；注重公共租赁和市场租赁的对接，发挥市场化租赁房源参与保障性租赁住房供给的作用。三是减轻个人和机构出租住房的税负，鼓励个人和机构出租住房。

　　在盘活土地存量方面:一是要使土地来源多元化，供应节奏平稳化。主要是:推进“三旧”改造，加强存量土地的再开发；探索城市存量国有土地使用权流转，逐步放开土地二级市场；建立城乡统一的建设用地市场，农村集体建设用地应稳妥、有序、积极入市，探索利用农村集体建设用地建设政策性租赁住房，妥善解决“小产权房”问题。二是鼓励通过城市空间布局和开发强度的优化调整，适度提高容积率，增加住宅可供应量。三是创新土地出让方式，建立合理的土地收益分配机制，加强土地的供后监管。

　　三、理顺政府和市场关系，按照差别化原则建立分类管理、分级施政的房地产调控体系

　　第一，理顺政府和市场的关系。在住房市场方面，要注重发挥市场资源配置的决定性作用，更好发挥政府宏观指导和调控的作用。市场的决定性作用，主要体现在允许房地产开发企业以市场价格买地、以市场供求预测建房、以市场形成价格卖房。政府调控要以经济、法律手段为主，避免过于行政化；要注重强化各个环节的监管，维护市场秩序，提高住房质量和住房产业化水平，避免过度采用限购、限价措施；要尊重房地产发展的规律，保持房地产政策的相对独立性和稳定性，避免简单地把房地产作为宏观调控的工具。在住房保障方面，要注重发挥政府的主导作用，但要更多运用市场化运作方式。

　　第二，按照“低端有保障，中端有扶持，高端有市场”的原则，针对需求的不同层次匹配供给不同类型的住房。具体说，对于无法自行解决居住问题的低收入群体，由政府主导提供公共租赁住房或棚户区改造安置房；对于购房用于自住的中低收入群体及“夹心层”，可借鉴上海做法，推行“共有产权房”(购买时政府免收部分费用或承担部分成本，出售时政府分享收益)；对于已有相当购买力的群体，匹配以市场调节的普通商品房。

　　第三，赋予地方政府主要是市县两级政府在房地产调控方面更多的权限和责任。当前，我国房地产市场已经出现明显分化现象，一、二、三线城市供求态势大不相同，各地情况千差万别，再也不能采取全国“一刀切”的办法。应在符合中央土地、财税、金融、监管等制度设计的前提下，允许人口居住地政府根据本地情况制定和实施差别化调控政策，在土地供应、城乡规划、房地产交易、保障房建设等环节享有相应的自主权。

　　四、创新模式、精细管理，完善基本住房保障体系

　　第一，清晰界定保障房的概念和内涵，合理确定保障对象、保障标准、保障方式，以便按照统一口径进行统计、管理和考核。保障房的出发点是“帮穷人”，而不是“养懒人”；是“保生存”，而不是“保享受”；是尽可能“人人有房住”，而不是“人人有房产”。建议根据居民收入水平，划分不同的保障层次，实行不同的保障方式。

　　第二，结合各地实际，科学确定保障房建设目标。“十二五”规划提出建设保障性住房和棚户区改造住房目标，是政府对人民的承诺，要全力完成。建议在实施过程中，应明确“按需提供住房保障”的原则，由各级政府结合本地经济社会发展和财力状况，尤其是保障人群特点，合理提出住房保障计划，经与上级部门衔接后再由地方组织实施。同时，还要充分考虑申请者在地理位置、房型设计、配套设施等方面的需要，并注意体现绿色环保的要求。

　　第三，创新保障住房建设模式。探索建立住房保障基金等制度，如规定每年财政收入的一定比例用于保障性住房，以保证政府提供保障住房的可持续性；研究探索通过在现有公积金制度的基础上组建政策性住宅储蓄银行、发行公共住房建设中长期债券等途径，支持保障性住房建设的融资需求；支持组建保障性住房建设、筹资、运营机构，通过先租后售、代理经租等方式，引导民间资本参与、从事公共租赁房经营管理等业务。

　　第四，规范保障房租售管理，把工作重点由“重建设”向“建设和配租配售并重”转变，建立和完善封闭运行机制、退出和腾退机制，真正体现“住有所居”的理念，弱化住房资产属性，合理引导居民住房预期。

　　五、总结房产税试点经验，为推进房地产税立法积极做好准备

　　上海市、重庆市的房产税试点在诸多方面作了有益尝试，但也引发了不少争议。我们认为，税收作为一项制度设计，通常无助于短期调控目标(特别是价格控制)的实现。目前，应该认真总结两市试点经验，积极做好房地产税立法的准备工作。

　　第一，明确房地产税的功能定位，处理好相关体制和政策与房地产税的衔接，为建立统一完整、适应国情的房地产税制度作充分准备。

　　第二，房地产税要放在整个税制结构中统筹考虑。目前房地产开发需要缴纳10多种税、涉及20多个部门的50多种费，交叉重复问题十分突出。推出房地产税时应对这些税费项目进行归并、减免，要以其它相关税费的协调、总体税费负担稳定或有所降低为前提。

　　第三，加强对房地产税合法性、合理性的研究，比如房地产中属于政府的土地物权如何计税、房地产税与土地出让金的关系、税收试点的授权主体、能否赋予地方一定的税收立法权限等。

　　六、加强顶层设计，完善法律制度，促进房地产市场平稳健康发展

　　第一，建立健全房地产法律制度体系。建议制定《住宅法》，加快研究出台《城镇住房保障条例》，修订完善《城市房地产管理法》、《土地管理法》等相关法律法规。可结合住房调控职能的适度下放，允许地方制定相关的地方法规。

　　第二，协调好住房发展与城镇化的关系，在新型城镇化进程中调整城市空间布局。人口是房地产发展的根本驱动力，而城市资源是引导人口流动的决定性因素。我国城市新增常住人口中的多数涌向了规模最大、公共资源最集中的50个城市(包括直辖市、省会城市、计划单列市和部分较发达的地市)。要研究制定引导城市人口均衡分布的政策，防止过度向特大城市积聚。在新型城镇化进程中，要逐步将大型城市的公共资源引向周边城市群及中小城镇，协调中心城市与卫星城市的功能定位和产业衔接；要充分发展三四线城市，结合各地资源禀赋，扶植产业发展，增加就业机会，改善生活环境，提高城市综合承载能力，分流大城市的住房供应压力。

　　第三，科学制定住房发展规划和土地供应计划。住房发展要坚持“民生优先、兼顾经济增长”，以人民群众“住有所居”为目标。要根据经济发展和财力状况，充分考虑人口规模、结构、流动特点和老龄化趋势，结合资源、环境的刚性约束，合理确定住房发展规模和节奏，制定并发布5年期住房发展规划及年度住房用地供应计划。从全国范围内看，各地新增土地供应计划中用于住宅建设的比例大多在20％－30％之间，这个比例相对较低。一些地方政府受“GDP导向”和“土地财政”的影响，也愿意通过量足、价廉的工业用地、商业服务用地招商引资，通过量少、价高的住宅用地补贴收入，这种倾向需要纠正。应通过中央层面的制度设计，引导各地在科学评估当地住房供求情况的基础上，适度调整土地供应的结构并积极向社会公开。

　　第四，深化财税金融等相关领域改革。尽快形成各级政府的事权明细单并匹配以相应的支出责任和财力保证，把地方财政从土地依赖中解放出来；控制货币发行量，稳定居民对于财产保值升值的合理预期；扩大投资渠道，鼓励金融产品创新，满足民间资本和居民对于财富管理的多层次需求。