一件提案与司法考试制度改革

　　《切实解决西部民族、边远地区法院法官断层问题》的提案得到了最高人民法院、国家司法部等部门的采纳。这件提案在完善国家的司法考试制度、推动人民法官和人民检察官的队伍建设上发挥了积极作用。

　　我是十届、十一届全国政协委员，长期在司法领域工作，自2000年起任四川省高级人民法院副院长。2005年，我到四川省甘孜藏族自治州调研，有一段有益的经历。

　　一位基层法院的院长向我讲述了一件人民法院从来就没有碰到过的新鲜事:该院审理的一件民事诉讼案件，一审判决后，一方当事人不服，向甘孜州中级人民法院提起上诉，甘孜州中院二审裁定撤销原判，发回重审。依照民事诉讼法的规定，该法院收到甘孜州中院的二审裁定后应当另行组成合议庭对该案进行重审。但该院遇到了一个大麻烦，除去该案原审合议庭的3名法官外，已经没有其他足够数量的法官另行组成合议庭对该案进行重新审理。法院不能违法使用原来审理过该案的法官组成合议庭重审该案，怎么办？就该案重审问题，他们只得向甘孜州中院请示。不得已，甘孜州中院接到该院的请示后只得指定本州另一个基层法院审理该案。从法律上讲，甘孜州中院这样做是合理的，但它已经改变了法律的本意，因为这样的审理已经不是该案的重审，而是该案的“另审”。甘孜州中院院长说，这个事例说明民族地区法院审判力量严重缺失，已经明显影响到了法院审判工作的正常开展，是法院法官断层的一个典型反映。

　　我了解到，甘孜州18个县90余万人，幅员面积15.3万平方公里，全州法院在职人员仅643人，其中法官275人，基层法院只有233人。基层法院法官人均服务面积656.65平方公里，中级法院法官人均服务面积达3731.71平方公里。按照每个业务庭和人民法庭最低标准配备3名法官计算，全州基层法院至少应当配备450名法官(不包括正副院长)，尚缺217名法官。全州没有一个基层法院的任何一个业务庭能够按照规定独立完整地设置一个合法的合议庭。对于发回重审的案件，原审法院无法重新组成合议庭，只得由上级法院指定其他基层法院审理。石渠县等5个基层法院除正副院长外，每个法院均只有2－3名法官。未来几年内，全州至少将有8个法院除去正副院长外再无一名法官。与此同时，法官流失严重，1999年至2005年的6年中，全州法院流失法官106人，法官出现断层，法院案多人少的矛盾非常突出。

　　造成法院法官断层的现状，一个重要的原因是法官准入条件太高，法官补员困难。国家规定，法官准入的基本条件是必须通过国家司法考试和公务员考试，而司法考试极难，通过率极低，在民族和边远地区更低。在全国实行统一司法考试后的前3年里，甘孜州共有111人参加司法考试，仅有1人通过，通过率不到1％，法院补充法官无望。我感到，西部和民族边远地区人民法院的法官断层是一个亟待解决的现实问题。全国司法考试实行统一的试题、统一的分值、统一的评分、统一的准入分数线。这样的司法考试制度完全忽略了民族、边远地区考生和内地考生的客观现实条件和差别，其结果是内地通过司法考试的人不愿到民族、边远地区去工作，民族、边远地区却很少有人能够通过司法考试，自然导致民族、边远地区的人民法院没有法官人才资源，法官断层。实际上，民族、边远地区人民法院审判工作对法官的需要和要求与内地法院相比是不完全相同的，比如，民族地区法院要求法官要同时懂得民族语言和汉语，而内地法院对法官却没有这种需要和要求。用统一的司法考试成绩来要求内地考生和民族、边远地区的考生，是不符合实际的，改革我国的司法考试制度已经势在必行。

　　根据调研中了解到的情况，我在全国政协十届四次会议上提交了《切实解决西部民族、边远地区法院法官断层问题》的提案。我认为，在民族、边远地区和内地之间实行不同的试题或不同的准入分数线标准，以满足民族、边远地区对法律人才的需求，解决民族、边远地区法院的法官断层问题，很有必要。

　　这一提案得到了最高人民法院、国家司法部等部门的采纳。最高人民法院在给我的回复中说:“您提出的建议很有意义，最高人民法院十分重视，进行了专项调查，发现西部地区基层人民法院法官断层、人才流失、办案力量不足的情况，已经严重影响到审判工作的正常开展。”为解决这一问题，最高人民法院制定、实施了7项措施。当年，中共中央下发了《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》，中组部、中编办、最高法院和最高检察院联合下发了《关于缓解西部及贫困地区基层人民法院、人民检察院的法官、检察官短缺问题的意见》，最高人民法院和共青团中央联合下发了《关于实施西部基层人民法院志愿服务行动的通知》。这些文件都为解决民族、偏远地区法官短缺的问题，提出和制定了一系列的措施、意见和办法。更为重要的是，国家司法部在《法律职业资格证书的分类及适用范围》文件中明确将司法考试的合格分数及适用范围划分为A、B、C三类，其中，A类:大学本科学历，考试总成绩240分以上；B类:法律大专学历，240分以上；C类:大学本科或法律专业专科学历，235－239分。司法部的规定改变了过去多年实行的单一的司法考试证书制度，实施了司法考试的A、B、C三证制度，并于2007年进一步制定了《司法部关于确定国家司法考试放宽报名学历条件地方的意见》。

　　国家改革了司法考试制度，放宽了西部民族、边远地区司法考试的报名条件，对民族、边远地区的司法考试考生实行了相对于内地考生较低的准入录取分数线标准，在一定程度上使民族、边远地区人民法院法官的人才资源得到了不同程度的充实，为解决民族、边远地区法院法官断层问题创造了条件。我的这件提案在完善国家的司法考试制度、推动人民法官和人民检察官的队伍建设中发挥了积极作用。

　　整理/本报记者 钟钢

(来源:人民政协网)