“不光考核GDP，还要考核地方债务”

　　时隔两年，2013年6月10日，国家审计署再度对外发布我国地方本级政府性债务的审计结果。在对36个地方政府、共计75559笔债务的审计过程中，审计署既看到了2011年以来地方政府在加强债务管理方面所采取的措施和取得的成效，也同时看到了在36个地方政府共计3.85万亿元的债务余额背后，当前地方政府性债务管理中还存在债务规模增长较快、资不抵债、变现融资、违规担保等突出问题。这些问题在通过审计浮出水面的同时，也给有关部门的下一步工作提出了新要求。

　　最近，关于地方政府债务的消息层出不穷。6月8日，刚刚从多个地方就政府债务问题调研回来的全国政协经济委员会副主任、国家审计署副审计长董大胜接受本报记者独家采访时，对这个问题的态度是有喜有忧。“可喜的地方在于，地方党委、政府对于债务风险的意识有了明显提高，有关部门制订了不少政府债务管理制度，我国地方债务规模也不像外界传说中那样庞大，在有些地区地方政府债务甚至比2010年有所下降。但是，调研中也发现了一些值得高度警惕的苗头，如近几个月来，一些地方政府债务又呈增长态势；一些政府融资平台资金周转困难；有的地方政府的财政收入不够真实，有收过头税和虚假空转的收入。”

　　测算政府债务要有科学依据

　　最近两年，国际上关于中国地方政府债务有不同的说法，虽然国家审计署连续两次对外公布地方政府债务的审计结果，但仍有人士依据不同的方式，估测或者分析出中国债务的规模。

　　面对这一话题，从事审计工作20余年、习惯于谨慎求证的董大胜无奈地摇了摇头。依照他的做事原则，要了解政府债务的多少，要同时具备科学的统计口径和准确可靠的依据为基础，既不能凭印象，也不能靠研究。“我看到过一篇文章，说‘国际投行近期经研究显示，中国政府总债务占中国GDP的50％－120％’，找来原文一看，他们把中国未来社会保障支出的缺口、教育卫生支出的压力，甚至是银行坏账、国有企业亏损，都算在政府债务里面去了。这里既有未发生、猜测出来的数据，也有属于企业法人应偿还的债务，怎么能都算在政府头上呢？”董大胜表示。

　　董大胜告诉记者，审计署在审计地方政府债务时，将地方政府性债务划分为政府直接负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务三种类型。他认为这种划分是有法律基础和符合国际会计准则的。“针对社会对地方政府债务规模的关注度，审计署近两年专门对地方债务逐家单位、逐笔债务进行统计，这些债务都可以找到与之对应的电子数据。可以说，审计署现在掌握的数据是经过严格审计、科学统计的，因而是可靠的。”扎实的数据基础让董大胜的话语充满了自信。

　　董大胜表示，审计署连续两次发布地方政府债务审计数据，科学系统地呈现出地方政府举债的真实状态，并得到了国务院的高度重视，国务院为此出台了若干关于加强地方政府债务管理的规定。在债务的发生地，地方党委政府为了维护自身信用，也愈加重视自身的举债情况，一些地方财政部门还专门出台了债务管理制度。“比如前不久我调研的一个中部省份，2012年该省债务较2010年下降了2.2％；其中的一个县，2010年债务为5.8亿元，2012年为3.3亿元，出现了明显下降。”董大胜观察，只要地方领导重视，政府债务问题是完全能够处理好的。

　　不能只追政绩不看账本

　　为什么有的地方在前两年卓有成效控制地方债务增长的情况下今年又出现一定反弹呢？董大胜告诉记者，“在政府换届、新型城镇化进程加速等一系列因素刺激之下，地方政府仍有强烈的负债建设、举债发展的冲动。一个重要的原因是科学发展观落实不到位，领导干部未能树立正确的政绩观。”

　　“现在各地都在讲速度、讲发展、大变快变。一些领导干部为了政绩，往往没有过多顾忌所在地区的实际财力，一味追求较高的发展速度和城市面貌的快速改观。”董大胜就此建议，政府在考察选拔干部和制定考核机制时，不仅要看地方经济发展速度和地方形象是不是变了样，还应考核地方政府的负债情况。审计署在进行领导干部经济审计时，也要把地方政府负债情况作为一项审计内容。

　　董大胜还向本报记者透露，他在对地方政府财政情况审计中发现了一些数据造假的苗头。“原来是GDP数据掺水，现在又有两个不好的苗头:一是财政收入作假，入库的也可能不是真金白银，而是收入和支出的空转；二是收过头税，这给企业带来了很大的经营压力。”

　　同样令董大胜担心的，是另一种极端情况的出现——土地财政收入的戛然而止压断整个地方政府资金链条。这也是目前业界高度关注的一个话题。在各地陆续出台房地产调控政策之后，很多人担心土地财政收入将严重缩水。谈到这一话题时，一向很少接受记者采访的董大胜忍不住亮出了观点，“从目前掌握的情况来看，大部分融资平台是以土地作为贷款抵押、以未来土地的出让收入作为贷款偿还预期的。必须看到这一现实。”他建议，“在今后一定时期内，应该实行差别化的房地产政策，如区分商务办公用房、保障性住房、一般性商品房、高档商品房等等，结合城市改造和城镇化建设，制定不同的政策，保持房地产市场的适度和健康发展，不要把土地财政完全妖魔化，一下子‘管死’。否则一大批以土地为抵押的地方融资平台贷款或将变为坏账，极易引发更加严重的后果。消除地方政府对土地财政的依赖，要有一个相对平稳的过渡期。”

　　债务透明化还需艰难探路

　　谈起地方政府债务，另一个广受关注的焦点是地方融资平台的健康运行程度。由于我国预算法规定地方政府没有举债资格，因此在城镇化建设方兴未艾之时，巨额资金需求将考验地方融资平台的运行能力。

　　对此董大胜坦言，地方融资平台发展本身就良莠不齐，加之一些地方政府为保护弱势平台刻意将不同性质的融资平台混作一处，最终导致绑在一起“谁都活不好”。“应该鼓励那些拥有稳定现金流和经营收入、足以还贷的平台同那些没有经营收入和现金流的平台剥离开来，增加其进一步融资的能力，还可以通过上市或者其他方式接受更多社会资金。那些确实弱势的平台，可以由政府财政逐渐消化掉。为长远计，还是要早作区分，这件事从技术上看不存在壁垒，关键是认识问题。”针对现有预算法，董大胜表示，他已多次参与关于修改预算法的讨论，通过讨论，感觉“地方政府经批准可以适度发债”这一修改意见应该可以通过。但对其他有关内容的修改各方认识差异较大，预算法修改在短期内完成恐不乐观。

　　“还有，另一条路也必须要走。”董大胜说的这条路，就是编制政府财务报告，以此全面、真实、准确反映政府财务状况。换句话说，就是不能只看当年预算，还要看政府资产、负债和运营具体的情况，有没有偿还债务能力，债务发行后的使用和管理，以及编制债务预算等。“最近大家还比较关注城投债的问题，我觉得除修改预算法外，还要采取其他一些措施，如将债务编入政府预算、公布政府资产负债表、对政府信用进行评级等等，以便社会资金判断是否购买地方政府的债券。”

　　而当前政府融资平台新的融资方式层出不穷，也让董大胜笑称要研究的新课题还真不少:“过去靠银行贷款，现在贷款受到控制，一些地方政府就以贸易融资的方式搞商业承兑汇票、理财产品、信托贷款和委托贷款等等，这也是要引起高度关注的。”

　　在审计署，董大胜分管金融审计工作。在被记者问及“面对我国金融市场的改革大潮，应如何避免金融风险”时，董大胜表示，总的来说就是要防止出现系统性、区域性的风险。首先要处理好地方融资平台问题，不能引发大面积坏账。在采取上面提到的有关措施的基础上，还可以考虑对于一些能够保证付息但本金偿还有困难的融资平台贷款，允许展期；第二是关注受行业结构调整和市场需求变化影响的行业性贷款的安全，比如钢铁、水泥、光伏等产业；第三是警惕在金融创新过程中一些新产品带来的风险，比如资金池理财产品、信托及委托贷款票据融资造假等；第四要关注证券市场的健康发展，警惕股市中的各种炒作与实体经济发展严重脱节，公司上市造假、业绩变脸、内幕交易等问题也需严管。

(来源:人民政协网)