养老金制度改革：顶层设计缺位的现实难题

　　编者按:

　　近年来，围绕养老金双轨制、延迟退休年龄、养老金缺口、养老基金投资体制等问题，一直都是社会关注的热点。不久前，全国社保基金理事会党组书记戴相龙的“养老金确有缺口，建议通过延长退休年龄”的一番言论，再次挑动了公众的神经。在当前，关于养老问题的任何政策、任何消息都会引来巨大关注和讨论。毕竟，随着“养儿防老”时代的逐渐远去，我们又正处在“未富先老”的当下，养老问题关系到每个人的切身利益。从我国的社保体系、养老保障体制来看，经过多年的探索，到现在我国已初步建成了世界上最大的养老保障体系，基本上覆盖了所有人群。不过，由于历史的原因，我国养老金制度及管理上存在着种种缺陷。在“五一”国际劳动节到来之际，本刊编辑部特组织此专题报道，从养老体制、养老产业、养老投资等角度进行系统分析和梳理，以期对我国养老金制度的完善、养老问题的解决提出有益的建议。

　　“我国养老金确有缺口”、“建议延长退休年龄”，近日，全国社保基金理事会党组书记戴相龙在博鳌论坛上的一番表态，再次将养老金问题推到了舆论的风口浪尖。

　　近年来，围绕养老金双轨制、延迟退休年龄、养老金缺口、养老基金投资体制等问题的任何消息都会成为舆论关注的热点。

　　事实上，“养老金缺口”、“推迟退休年龄”只是戴相龙当时发言内容的很小一部分，他绝大多数篇幅都是在讨论中国该如何应对老龄化的挑战。

　　为什么这样一个技术上的建议却引起公众关注和担忧？“延迟退休”在当前是否具有可行性？养老金缺口有多大，应该怎么补？养老金双轨制如何并轨？

　　“养老金制度在公平和效率上存在先天的不足，解决养老金缺口等一系列问题，要从养老金体系的顶层设计方面，从社会分配的角度来看养老金问题，才能找到出路。”中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧在接受本报记者采访时表示。

　　养老金缺口确实存在

　　在戴相龙此番表态之前，对养老金有没有缺口，一直有两种对立的观点。

　　人力资源和社会保障部此前公布数据显示，2011年我国城镇基本养老保险基金总收入为1.7万亿元，总支出为1.3万亿元，年末累计结存达1.9万亿元，是不存在缺口的。

　　然而，中国社科院去年底发布的《中国养老金发展报告2012》中显示，在32个统筹单位中(31个省份加上新疆兵团)，如果剔除财政补贴，2010年有17个收不抵支，缺口达679亿元；2011年收不抵支的省份虽然减少到14个，但收支缺口却高于2010年，达到767亿元。此外，该报告还表示，2011年记账额达到24859亿元，空账额达22156亿元。个人账户空账额继2007年突破万亿大关后，再次突破2万亿元。

　　对于养老金缺口的形成原因，业内比较一致的意见是:从我国养老金制度建立之初，就面对大量的老账旧账要支付，因为现在很多领取养老金的老人，之前并未足额缴纳养老金，这是造成养老金缺口的先天性原因。其次，由于我国公务员和事业单位人员退休养老金和企业人员退休养老金采用不同制度，这种“双轨制”的存在，使得相当大的一部分群体不用缴纳养老金，使养老金盘子失去了重要的供血来源，因而广受诟病。

　　还有一个重要的原因是，由于投资渠道有限，收益率长期跑不过CPI，导致规模庞大的养老金结余资金的不断贬值。

　　我国目前实施的是统账结合的基本养老保险制度，随着近年来不断扩大覆盖面、加大收缴力度，积累了规模相当庞大的养老金结余资金，但由于投资渠道有限，收益率长期跑不过CPI。据统计，过去11年间养老金已“缩水”6000亿元。

　　中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文曾将2001至2011年间养老金的收益率与通货膨胀率进行了对比计算，得出了每一年养老金“缩水”的金额。

　　按照郑秉文的计算，在以银行存款为主的投资体制下，我国养老保险基金获得的年均收益率不到2％，但过去11年间，年均通货膨胀率高达2.47％，以此推算，养老保险基金的损失约6000亿元。

　　争议延迟退休与双轨制

　　为了解决养老金缺口问题，戴相龙开出了三个药方:延迟退休、加大国有资产划拨社保的力度、加大商业型养老基金规模，从而逐步形成政府、企业和个人账户共同组成的养老金制度。

　　舆论对加大国有资产划拨社保的力度和加大商业型养老基金规模这两个药方没有任何异议，而对延迟退休问题，却引起了很大的争议。

　　戴相龙的方案采取每五年把退休年龄延长1岁的制度设计。他表示，延长退休年龄不仅是为了养老金的收支平衡，而且是为了让有条件的劳动者更好地为社会服务。

　　这种阶梯式、渐进式的延长退休年龄也是国际上通行的做法。

　　有关专家认为，单单从技术角度而言，推迟退休年龄并不是一件坏事。据世界银行的数据显示，1965年之前，中国人整体的预期寿命还不到50岁，1968年才迈过60岁关口，1993年突破70古来稀。2010年的最新数据是73.3岁，而在上海等城市则是突破了80岁。人口预期寿命的增长必然会导致退休年龄发生变化，事实上，在OECD(经合组织)国家，退休年龄普遍是在65岁。

　　“人均寿命的增长、偏低的退休年龄，这一现状已经威胁到我国养老金财务制度的可持续性。我国养老保险的最低缴费年限仅为15年，还不到发达国家的一半，但退休年龄却比发达国家早了许多年。”中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文表示，在预期寿命几乎相同的情况下，退休年龄低意味着领取养老金的时间增加。缴费少却可得到更多养老金，这肯定会威胁到现行养老金制度的可持续性。

　　不过，在唐钧看来，要解决养老金缺口问题，应该加大财政投入或者划拨国有资产，以及提高养老金保值、增值等途径弥补养老金缺口，而不是急于在延迟退休年龄上做文章。

　　唐钧认为，现在国内企业职工已经负担很高的社保缴费，以常说的养老、医疗、失业、工伤、生育等社保“五险”计算，目前企业缴费占比30％，企业职工个人负担的费用占比11％，如果再加上目前高达10％以上的住房公积金，这样的社保缴费率在全世界也是很高的。

　　“延迟退休年龄又涉及养老金双轨制的问题。”唐钧表示，在目前养老金双轨制下，公务员、事业单位的从业人员并不需要在工作时缴纳四险一金，但是他们退休后获得的退休工资却远远丰厚于在企业部门退休的人员——而企业部门的养老金是要自己缴纳的。

　　今年2月下旬，中国社科院发布《2012社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》，指出现阶段不同养老保险制度的养老金最低是200元，最高10000元，相差近50倍，而养老金双轨制是造成差距的重要原因。

　　如何改革

　　针对养老金双轨制改革，今年两会期间，全国政协委员张泽熙在小组讨论会上表示，尽管国务院连续9年给企业退休职工增加养老金，但由于企业退休职工养老金基数远低于机关、事业单位退休人员养老金基数水平，因此，同比例增长养老金，企业退休职工依然跟不上事业单位退休人员的增长幅度，绝对值之间的差异不是缩小了，而是增大了。

　　张泽熙在两会上建议，加快制订到2020年为止的企业退休人员养老金接轨计划，提出具体改革目标、时间进度和主要举措，尽快落实责任，才能确保养老体制改革在规划期内取得重大突破。

　　不过，在全国政协委员、安徽省民政厅原厅长李宏塔看来，要解决养老的问题，并不仅仅是解决双轨制那么简单。

　　“就我们目前的养老体系而言，城乡居民和原来大集体的不一样，大集体的和全民的不一样，全民的和事业单位的不一样，事业单位又和公务员不一样。”两会期间，李宏塔在接受本报记者采访时表示，多轨并存是我们目前养老体系的现状。

　　李宏塔认为，养老制度应该有一个统一的标准，“人分三六九等是不对的，对于有特殊贡献的人，可以设立补贴、奖励，但基本的保障制度应该是一样的，没有很大差别。”

　　不过，现实难题是，在双轨制问题解决还遥遥无期的情况下，建立统一标准的全民养老体系似乎有些为时过早。

　　对此，全国政协委员、中共中央党校党建教研部主任王长江在接受本报记者采访时表示，养老体制改革不能头疼医头，脚疼医脚。

　　“我国各项改革，包括养老体制的改革，其思路都存在误区，就是把改革当做了一项常规工作，缺乏统筹。”王长江说，一谈改革，就是号召几个部门去落实。而各个部门都是从自己的角度解决问题，都存在局限性，不可能思考得全面。

　　王长江认为，任何一项改革都需要统筹，比如养老体制的改革，与人社部、民政部、财政部都有关系，这就应该有一个更高层次，相对超脱的部门来统筹协调，确定大体方向，确定改革的核心目标和原则，这才算确立了改革的前提。而所确立的目标和原则，必须是该项改革涉及的所有公众认可的，而不仅仅是部门认可的标准。比如任何人权利都是一样的，退休后一律平等，那在具体的改革中思考所有问题就要先思考这个原则。

(来源:人民政协网)