推進戶籍改革需突破四重障礙

　　近日，國務院印發了《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，意見明確提出“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，同時嚴格控制特大城市人口規模”、“取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型”、“建立城鄉統一的戶口登記制度”，這標志著我國實行了半個多世紀的城鄉二元制戶籍結構將退出歷史舞台。那麼，對於新的戶籍制度，普通百姓會有何看法？戶口還在農村的農民，是否願意盡快成為一個“居民”？長期實行的二元戶籍制度給人們留下了怎樣的時代記憶？作為政協委員，又從基層群眾那裡了解到了怎樣的民情？在此，我們選編了一組文章，讓讀者了解基層群眾眼中的新戶籍制度。

　　———編者

　　近日，《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，將在2020年實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。國務院出台戶籍改革新政，引導農民進城落戶的積極意義自不待言。新政出台后，筆者經調研了解到，推進戶籍新政落實還有四重障礙需要突破，如果不能及時突破，戶籍制度改革以及城鎮化進程都將受到影響。

　　障礙之一：農民不願放棄農村戶籍。盡管一些地方已經試行讓農民“帶著土地進城”，但從整體情況來看，農村土地確權、流轉等環節還不盡完善。由於近年來中央惠農政策較多，在推進城鎮化建設過程中強調對農民土地權實行保護，農民對土地高額預期已經形成，一些農民考慮到土地權益，不願放棄農村戶籍，甚至要求換回農村戶籍。

　　此外，生活習慣、居住方式、就業壓力等因素也在左右著農民是否選擇轉換為城鎮戶籍。一些農民因缺乏勞動技能無法進入城鎮就業體系，隻能從事勞動技能簡單、收入相對較低的工作，對社會保險等制度缺乏了解，對轉換戶籍進入城鎮生活存在顧慮。不少進城務工人員選擇以城鎮為工作地、以農村為生活根據地的方式，對城鎮缺乏歸屬感。

　　障礙之二：公共資源和福利分配不均。

　　長期以來，我國的戶籍制度與各種保障、福利和公共服務等緊密關聯，戶籍制度成為各種公共資源和福利的載體，城鄉居民在教育、醫療、土地佔用等諸多方面享有的福利待遇都簡單地以戶籍性質為依據進行差別性分配，制造了城鄉居民之間地位和社會待遇的不平等，形成了戶籍制度的“福利圈”，並且相對固定，即便是農民轉戶進城后，短時間內也很難完全納入到城鎮福利體系中。

　　障礙之三：城鎮化人口流動不均衡。

　　以筆者所在的江西省吉安縣為例：根據當地公安部門提供的數據顯示，全縣人口50萬，城鎮人口不足10萬，近年來城區人口出現淨減少的局面，盡管相關部門出台了落戶吸引政策，但效果不佳。與之相反，在北京、上海等一些大城市卻一戶難求。人口不均衡、無序流動可能引起地區間發展不平衡加劇，不利於城鎮化均衡發展。

　　障礙之四：村落發展遭遇衰落威脅。由於部分地區農村戶籍人口轉換速度快、規模大，農村人口迅速減少，導致農村空心化、老齡化問題加劇，留守老人、兒童和婦女等成為農村主體，部分農村呈現出衰落趨勢，給農業生產、農村文化保護、農村社會治理等帶來威脅。

　　針對戶籍制度改革可能呈現出的特點和問題，應提前預判，在統籌謀劃的基礎上，以綜合配套改革的方式推進戶籍制度改革。

　　首先，從單純戶籍管理向配套綜合改革轉變，包括完善農民土地權益保障，平衡分配醫療、教育、社會保障等資源和服務，讓願意進城的農民帶著財產進城，激發農民轉換戶籍身份、適應城鎮生活的積極性。同時應補足城鎮發展短板，提前謀劃好城鎮未來發展方向和容量，取得城鎮化發展的主動權。

　　其次，對於農民最為關心的土地問題，戶籍制度改革應先解決好農民土地權益問題，通過立法、地方性法規等推動土地確權、土地收益保障等工作，保障農民合法的土地權利，使農民在轉換戶籍后心裡有底，心態穩定。為了使農村保持穩定、持續發展，應在農民進城的同時完善農村新型生產發展方式，保証農業穩定健康發展。

　　針對城鎮人口流動不均衡的問題，新型城鎮化建設要突出城市群建設，以城市群為主體形態、推動大中小城市和小城鎮協調發展，因此，應從單純鬆動城鎮入籍政策向大中小城市分類實施戶籍政策轉移，在解決好進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮和市場競爭環境的人進城問題的同時，引導人口合理向中小城市轉移，在政策適度放開的同時加強引導，使一些城市過剩的人口資源向發展中城市群的人口轉移。

　　此外，戶籍制度改革不僅要實現農民身份的改變，還要讓農民真正進入城鎮，應盡早實現公共資源分配的公平化和公共服務的均等化，不再出台與戶籍制度挂鉤的公共政策，取消與戶籍制度挂鉤的各項公共政策，加大對中小城鎮和農村地區的公共投入和社會基礎設施建設，縮小城鄉之間和地區之間的差別。

(來源:人民政協報)