“不光考核GDP，還要考核地方債務”

　　時隔兩年，2013年6月10日，國家審計署再度對外發布我國地方本級政府性債務的審計結果。在對36個地方政府、共計75559筆債務的審計過程中，審計署既看到了2011年以來地方政府在加強債務管理方面所採取的措施和取得的成效，也同時看到了在36個地方政府共計3.85萬億元的債務余額背后，當前地方政府性債務管理中還存在債務規模增長較快、資不抵債、變現融資、違規擔保等突出問題。這些問題在通過審計浮出水面的同時，也給有關部門的下一步工作提出了新要求。

　　最近，關於地方政府債務的消息層出不窮。6月8日，剛剛從多個地方就政府債務問題調研回來的全國政協經濟委員會副主任、國家審計署副審計長董大勝接受本報記者獨家採訪時，對這個問題的態度是有喜有憂。“可喜的地方在於，地方黨委、政府對於債務風險的意識有了明顯提高，有關部門制訂了不少政府債務管理制度，我國地方債務規模也不像外界傳說中那樣龐大，在有些地區地方政府債務甚至比2010年有所下降。但是，調研中也發現了一些值得高度警惕的苗頭，如近幾個月來，一些地方政府債務又呈增長態勢﹔一些政府融資平台資金周轉困難﹔有的地方政府的財政收入不夠真實，有收過頭稅和虛假空轉的收入。”

　　測算政府債務要有科學依據

　　最近兩年，國際上關於中國地方政府債務有不同的說法，雖然國家審計署連續兩次對外公布地方政府債務的審計結果，但仍有人士依據不同的方式，估測或者分析出中國債務的規模。

　　面對這一話題，從事審計工作20余年、習慣於謹慎求証的董大勝無奈地搖了搖頭。依照他的做事原則，要了解政府債務的多少，要同時具備科學的統計口徑和准確可靠的依據為基礎，既不能憑印象，也不能靠研究。“我看到過一篇文章，說‘國際投行近期經研究顯示，中國政府總債務佔中國GDP的50％－120％’，找來原文一看，他們把中國未來社會保障支出的缺口、教育衛生支出的壓力，甚至是銀行壞賬、國有企業虧損，都算在政府債務裡面去了。這裡既有未發生、猜測出來的數據，也有屬於企業法人應償還的債務，怎麼能都算在政府頭上呢？”董大勝表示。

　　董大勝告訴記者，審計署在審計地方政府債務時，將地方政府性債務劃分為政府直接負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的或有債務和政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務三種類型。他認為這種劃分是有法律基礎和符合國際會計准則的。“針對社會對地方政府債務規模的關注度，審計署近兩年專門對地方債務逐家單位、逐筆債務進行統計，這些債務都可以找到與之對應的電子數據。可以說，審計署現在掌握的數據是經過嚴格審計、科學統計的，因而是可靠的。”扎實的數據基礎讓董大勝的話語充滿了自信。

　　董大勝表示，審計署連續兩次發布地方政府債務審計數據，科學系統地呈現出地方政府舉債的真實狀態，並得到了國務院的高度重視，國務院為此出台了若干關於加強地方政府債務管理的規定。在債務的發生地，地方黨委政府為了維護自身信用，也愈加重視自身的舉債情況，一些地方財政部門還專門出台了債務管理制度。“比如前不久我調研的一個中部省份，2012年該省債務較2010年下降了2.2％﹔其中的一個縣，2010年債務為5.8億元，2012年為3.3億元，出現了明顯下降。”董大勝觀察，隻要地方領導重視，政府債務問題是完全能夠處理好的。

　　不能隻追政績不看賬本

　　為什麼有的地方在前兩年卓有成效控制地方債務增長的情況下今年又出現一定反彈呢？董大勝告訴記者，“在政府換屆、新型城鎮化進程加速等一系列因素刺激之下，地方政府仍有強烈的負債建設、舉債發展的沖動。一個重要的原因是科學發展觀落實不到位，領導干部未能樹立正確的政績觀。”

　　“現在各地都在講速度、講發展、大變快變。一些領導干部為了政績，往往沒有過多顧忌所在地區的實際財力，一味追求較高的發展速度和城市面貌的快速改觀。”董大勝就此建議，政府在考察選拔干部和制定考核機制時，不僅要看地方經濟發展速度和地方形象是不是變了樣，還應考核地方政府的負債情況。審計署在進行領導干部經濟審計時，也要把地方政府負債情況作為一項審計內容。

　　董大勝還向本報記者透露，他在對地方政府財政情況審計中發現了一些數據造假的苗頭。“原來是GDP數據摻水，現在又有兩個不好的苗頭:一是財政收入作假，入庫的也可能不是真金白銀，而是收入和支出的空轉﹔二是收過頭稅，這給企業帶來了很大的經營壓力。”

　　同樣令董大勝擔心的，是另一種極端情況的出現——土地財政收入的戛然而止壓斷整個地方政府資金鏈條。這也是目前業界高度關注的一個話題。在各地陸續出台房地產調控政策之后，很多人擔心土地財政收入將嚴重縮水。談到這一話題時，一向很少接受記者採訪的董大勝忍不住亮出了觀點，“從目前掌握的情況來看，大部分融資平台是以土地作為貸款抵押、以未來土地的出讓收入作為貸款償還預期的。必須看到這一現實。”他建議，“在今后一定時期內，應該實行差別化的房地產政策，如區分商務辦公用房、保障性住房、一般性商品房、高檔商品房等等，結合城市改造和城鎮化建設，制定不同的政策，保持房地產市場的適度和健康發展，不要把土地財政完全妖魔化，一下子‘管死’。否則一大批以土地為抵押的地方融資平台貸款或將變為壞賬，極易引發更加嚴重的后果。消除地方政府對土地財政的依賴，要有一個相對平穩的過渡期。”

　　債務透明化還需艱難探路

　　談起地方政府債務，另一個廣受關注的焦點是地方融資平台的健康運行程度。由於我國預算法規定地方政府沒有舉債資格，因此在城鎮化建設方興未艾之時，巨額資金需求將考驗地方融資平台的運行能力。

　　對此董大勝坦言，地方融資平台發展本身就良莠不齊，加之一些地方政府為保護弱勢平台刻意將不同性質的融資平台混作一處，最終導致綁在一起“誰都活不好”。“應該鼓勵那些擁有穩定現金流和經營收入、足以還貸的平台同那些沒有經營收入和現金流的平台剝離開來，增加其進一步融資的能力，還可以通過上市或者其他方式接受更多社會資金。那些確實弱勢的平台，可以由政府財政逐漸消化掉。為長遠計，還是要早作區分，這件事從技術上看不存在壁壘，關鍵是認識問題。”針對現有預算法，董大勝表示，他已多次參與關於修改預算法的討論，通過討論，感覺“地方政府經批准可以適度發債”這一修改意見應該可以通過。但對其他有關內容的修改各方認識差異較大，預算法修改在短期內完成恐不樂觀。

　　“還有，另一條路也必須要走。”董大勝說的這條路，就是編制政府財務報告，以此全面、真實、准確反映政府財務狀況。換句話說，就是不能隻看當年預算，還要看政府資產、負債和運營具體的情況，有沒有償還債務能力，債務發行后的使用和管理，以及編制債務預算等。“最近大家還比較關注城投債的問題，我覺得除修改預算法外，還要採取其他一些措施，如將債務編入政府預算、公布政府資產負債表、對政府信用進行評級等等，以便社會資金判斷是否購買地方政府的債券。”

　　而當前政府融資平台新的融資方式層出不窮，也讓董大勝笑稱要研究的新課題還真不少:“過去靠銀行貸款，現在貸款受到控制，一些地方政府就以貿易融資的方式搞商業承兌匯票、理財產品、信托貸款和委托貸款等等，這也是要引起高度關注的。”

　　在審計署，董大勝分管金融審計工作。在被記者問及“面對我國金融市場的改革大潮，應如何避免金融風險”時，董大勝表示，總的來說就是要防止出現系統性、區域性的風險。首先要處理好地方融資平台問題，不能引發大面積壞賬。在採取上面提到的有關措施的基礎上，還可以考慮對於一些能夠保証付息但本金償還有困難的融資平台貸款，允許展期﹔第二是關注受行業結構調整和市場需求變化影響的行業性貸款的安全，比如鋼鐵、水泥、光伏等產業﹔第三是警惕在金融創新過程中一些新產品帶來的風險，比如資金池理財產品、信托及委托貸款票據融資造假等﹔第四要關注証券市場的健康發展，警惕股市中的各種炒作與實體經濟發展嚴重脫節，公司上市造假、業績變臉、內幕交易等問題也需嚴管。

(來源:人民政協網)