養老金制度改革：頂層設計缺位的現實難題

　　編者按:

　　近年來，圍繞養老金雙軌制、延遲退休年齡、養老金缺口、養老基金投資體制等問題，一直都是社會關注的熱點。不久前，全國社保基金理事會黨組書記戴相龍的“養老金確有缺口，建議通過延長退休年齡”的一番言論，再次挑動了公眾的神經。在當前，關於養老問題的任何政策、任何消息都會引來巨大關注和討論。畢竟，隨著“養兒防老”時代的逐漸遠去，我們又正處在“未富先老”的當下，養老問題關系到每個人的切身利益。從我國的社保體系、養老保障體制來看，經過多年的探索，到現在我國已初步建成了世界上最大的養老保障體系，基本上覆蓋了所有人群。不過，由於歷史的原因，我國養老金制度及管理上存在著種種缺陷。在“五一”國際勞動節到來之際，本刊編輯部特組織此專題報道，從養老體制、養老產業、養老投資等角度進行系統分析和梳理，以期對我國養老金制度的完善、養老問題的解決提出有益的建議。

　　“我國養老金確有缺口”、“建議延長退休年齡”，近日，全國社保基金理事會黨組書記戴相龍在博鰲論壇上的一番表態，再次將養老金問題推到了輿論的風口浪尖。

　　近年來，圍繞養老金雙軌制、延遲退休年齡、養老金缺口、養老基金投資體制等問題的任何消息都會成為輿論關注的熱點。

　　事實上，“養老金缺口”、“推遲退休年齡”只是戴相龍當時發言內容的很小一部分，他絕大多數篇幅都是在討論中國該如何應對老齡化的挑戰。

　　為什麼這樣一個技術上的建議卻引起公眾關注和擔憂？“延遲退休”在當前是否具有可行性？養老金缺口有多大，應該怎麼補？養老金雙軌制如何並軌？

　　“養老金制度在公平和效率上存在先天的不足，解決養老金缺口等一系列問題，要從養老金體系的頂層設計方面，從社會分配的角度來看養老金問題，才能找到出路。”中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞在接受本報記者採訪時表示。

　　養老金缺口確實存在

　　在戴相龍此番表態之前，對養老金有沒有缺口，一直有兩種對立的觀點。

　　人力資源和社會保障部此前公布數據顯示，2011年我國城鎮基本養老保險基金總收入為1.7萬億元，總支出為1.3萬億元，年末累計結存達1.9萬億元，是不存在缺口的。

　　然而，中國社科院去年底發布的《中國養老金發展報告2012》中顯示，在32個統籌單位中(31個省份加上新疆兵團)，如果剔除財政補貼，2010年有17個收不抵支，缺口達679億元﹔2011年收不抵支的省份雖然減少到14個，但收支缺口卻高於2010年，達到767億元。此外，該報告還表示，2011年記賬額達到24859億元，空賬額達22156億元。個人賬戶空賬額繼2007年突破萬億大關后，再次突破2萬億元。

　　對於養老金缺口的形成原因，業內比較一致的意見是:從我國養老金制度建立之初，就面對大量的老賬舊賬要支付，因為現在很多領取養老金的老人，之前並未足額繳納養老金，這是造成養老金缺口的先天性原因。其次，由於我國公務員和事業單位人員退休養老金和企業人員退休養老金採用不同制度，這種“雙軌制”的存在，使得相當大的一部分群體不用繳納養老金，使養老金盤子失去了重要的供血來源，因而廣受詬病。

　　還有一個重要的原因是，由於投資渠道有限，收益率長期跑不過CPI，導致規模龐大的養老金結余資金的不斷貶值。

　　我國目前實施的是統賬結合的基本養老保險制度，隨著近年來不斷擴大覆蓋面、加大收繳力度，積累了規模相當龐大的養老金結余資金，但由於投資渠道有限，收益率長期跑不過CPI。據統計，過去11年間養老金已“縮水”6000億元。

　　中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文曾將2001至2011年間養老金的收益率與通貨膨脹率進行了對比計算，得出了每一年養老金“縮水”的金額。

　　按照鄭秉文的計算，在以銀行存款為主的投資體制下，我國養老保險基金獲得的年均收益率不到2％，但過去11年間，年均通貨膨脹率高達2.47％，以此推算，養老保險基金的損失約6000億元。

　　爭議延遲退休與雙軌制

　　為了解決養老金缺口問題，戴相龍開出了三個藥方:延遲退休、加大國有資產劃撥社保的力度、加大商業型養老基金規模，從而逐步形成政府、企業和個人賬戶共同組成的養老金制度。

　　輿論對加大國有資產劃撥社保的力度和加大商業型養老基金規模這兩個藥方沒有任何異議，而對延遲退休問題，卻引起了很大的爭議。

　　戴相龍的方案採取每五年把退休年齡延長1歲的制度設計。他表示，延長退休年齡不僅是為了養老金的收支平衡，而且是為了讓有條件的勞動者更好地為社會服務。

　　這種階梯式、漸進式的延長退休年齡也是國際上通行的做法。

　　有關專家認為，單單從技術角度而言，推遲退休年齡並不是一件壞事。據世界銀行的數據顯示，1965年之前，中國人整體的預期壽命還不到50歲，1968年才邁過60歲關口，1993年突破70古來稀。2010年的最新數據是73.3歲，而在上海等城市則是突破了80歲。人口預期壽命的增長必然會導致退休年齡發生變化，事實上，在OECD(經合組織)國家，退休年齡普遍是在65歲。

　　“人均壽命的增長、偏低的退休年齡，這一現狀已經威脅到我國養老金財務制度的可持續性。我國養老保險的最低繳費年限僅為15年，還不到發達國家的一半，但退休年齡卻比發達國家早了許多年。”中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文表示，在預期壽命幾乎相同的情況下，退休年齡低意味著領取養老金的時間增加。繳費少卻可得到更多養老金，這肯定會威脅到現行養老金制度的可持續性。

　　不過，在唐鈞看來，要解決養老金缺口問題，應該加大財政投入或者劃撥國有資產，以及提高養老金保值、增值等途徑彌補養老金缺口，而不是急於在延遲退休年齡上做文章。

　　唐鈞認為，現在國內企業職工已經負擔很高的社保繳費，以常說的養老、醫療、失業、工傷、生育等社保“五險”計算，目前企業繳費佔比30％，企業職工個人負擔的費用佔比11％，如果再加上目前高達10％以上的住房公積金，這樣的社保繳費率在全世界也是很高的。

　　“延遲退休年齡又涉及養老金雙軌制的問題。”唐鈞表示，在目前養老金雙軌制下，公務員、事業單位的從業人員並不需要在工作時繳納四險一金，但是他們退休后獲得的退休工資卻遠遠豐厚於在企業部門退休的人員——而企業部門的養老金是要自己繳納的。

　　今年2月下旬，中國社科院發布《2012社會保障綠皮書》和《中國社會保障收入再分配狀況調查》，指出現階段不同養老保險制度的養老金最低是200元，最高10000元，相差近50倍，而養老金雙軌制是造成差距的重要原因。

　　如何改革

　　針對養老金雙軌制改革，今年兩會期間，全國政協委員張澤熙在小組討論會上表示，盡管國務院連續9年給企業退休職工增加養老金，但由於企業退休職工養老金基數遠低於機關、事業單位退休人員養老金基數水平，因此，同比例增長養老金，企業退休職工依然跟不上事業單位退休人員的增長幅度，絕對值之間的差異不是縮小了，而是增大了。

　　張澤熙在兩會上建議，加快制訂到2020年為止的企業退休人員養老金接軌計劃，提出具體改革目標、時間進度和主要舉措，盡快落實責任，才能確保養老體制改革在規劃期內取得重大突破。

　　不過，在全國政協委員、安徽省民政廳原廳長李宏塔看來，要解決養老的問題，並不僅僅是解決雙軌制那麼簡單。

　　“就我們目前的養老體系而言，城鄉居民和原來大集體的不一樣，大集體的和全民的不一樣，全民的和事業單位的不一樣，事業單位又和公務員不一樣。”兩會期間，李宏塔在接受本報記者採訪時表示，多軌並存是我們目前養老體系的現狀。

　　李宏塔認為，養老制度應該有一個統一的標准，“人分三六九等是不對的，對於有特殊貢獻的人，可以設立補貼、獎勵，但基本的保障制度應該是一樣的，沒有很大差別。”

　　不過，現實難題是，在雙軌制問題解決還遙遙無期的情況下，建立統一標准的全民養老體系似乎有些為時過早。

　　對此，全國政協委員、中共中央黨校黨建教研部主任王長江在接受本報記者採訪時表示，養老體制改革不能頭疼醫頭，腳疼醫腳。

　　“我國各項改革，包括養老體制的改革，其思路都存在誤區，就是把改革當做了一項常規工作，缺乏統籌。”王長江說，一談改革，就是號召幾個部門去落實。而各個部門都是從自己的角度解決問題，都存在局限性，不可能思考得全面。

　　王長江認為，任何一項改革都需要統籌，比如養老體制的改革，與人社部、民政部、財政部都有關系，這就應該有一個更高層次，相對超脫的部門來統籌協調，確定大體方向，確定改革的核心目標和原則，這才算確立了改革的前提。而所確立的目標和原則，必須是該項改革涉及的所有公眾認可的，而不僅僅是部門認可的標准。比如任何人權利都是一樣的，退休后一律平等，那在具體的改革中思考所有問題就要先思考這個原則。

(來源:人民政協網)