编者按：

　　长江是中国第一大河，是横贯我国东西的水运大动脉，素有“黄金水道”之称。中共中央政治局常委、国务院总理李克强在重庆主持召开座谈会时强调，要依托黄金水道建设长江经济带，立足改革开放谋划发展新棋局。为充分了解长江黄金水道现状和突出问题，致公党中央2014年10月中旬开展了长江黄金水道调研，下旬又在重庆召开了以“建设长江经济带”为主题的第八届中国发展论坛，集中力量积极响应中共中央关于建设长江经济带的战略决策。

　　长江干线航道上起云南水富港，下至长江入海口，全长2838公里。长江沿线港口基本形成了以国家主要港口为骨干、地区重要港口为基础辐射全流域的总体格局，形成了比较齐备的集装箱、铁矿石、煤炭等江海转运体系以及汽车滚装和液化品等专业化运输体系，2013年长江经济带9省2市内河港口通过能力达32.6亿吨。

　　长江经济带已成为继长三角、珠三角、环渤海之后的我国经济增长“第四极”。利用长江黄金水道优势降低物流成本，是在内陆地区发展钢铁、汽车等产业的重要条件。越来越多的产业逐渐向沿江地区集聚。

　　长江黄金水道存在的突出问题和原因分析

　　1.跨、临、拦河设施严重影响通航，阻碍航运发展

　　现阶段水电枢纽通航能力不合理，通航效率低下，已有的通航设施趋于饱和，部分水电枢纽没有规划通航设施或通航设施建设缓慢，严重制约了航运的发展。在长江黄金水道的覆盖区域中，航道设计通行能力不足的问题非常突出。水电站运行过程中水库水位和下泄流量的变化，会使得航道水深产生浮动，影响航道的实际通行能力。

　　长江黄金水道的干线航道穿过多个省份地区，当地政府为满足经济发展和交通运输的需求，兴建了各类净高不同的跨河设施，导致了干线航道上净空不足问题，使得运输物资必须转运，浪费了财力和人力，限制了长江黄金水道运输功效的发挥。其次航道内的泥沙淤积会直接减少水深，堵塞航道导致船舶搁浅，影响航道通行能力，降低航道的通行安全。

　　2.水运基础设施薄弱，制约发展黄金水道

　　目前航道规划的等级普遍偏低，部分航道标准已不能适应区域经济对水路运输的需求。随着长江干线船型标准化工作的推进、长江流域经济的快速发展以及水路运输需求的不断扩大，长江干线船舶总体呈现大型化、标准化的发展态势。

　　现阶段不按航道规划等级和通航标准建设跨、临、拦河等设施、不清除航道内施工遗留物、向航道倾倒弃土或垃圾、占用航道设置渔网、损坏助航标志、在航道内违法釆砂等问题较为严重。但对这类严重破坏航道、影响航行安全的违法行为，《航道管理条例》及其实施细则中相关规定很少，航道部门无行政处罚权，难以解决问题。

　　锚地是港口的配套性基础设施之一,是通航环境的重要组成部分,锚地的数量、质量与通航安全密不可分，目前在长江黄金水道上，锚地的建设进度还相对滞后。目前长江主要干流航道不畅通，干流和支流间存在通航障碍的问题还很普遍。

　　长期以来，资金问题一直是制约我国水运建设发展的主要因素。长江黄金水道的发展对水运建设投资需求不断加大，亟须多渠道筹措水运建设资金，解决水运建设资金缺口。

　　3.航道管养经费严重短缺，管理手段和机制落后

　　航道管养经费短缺，会造成航道损坏难以及时的整修和维护，形成潜在的安全隐患。目前除长江川境段由部直管外，四川其余的航道均为属地管理，航道管养所需经费由航道所在地政府负责。除长江干线航道有固定养护资金来源，岷江航道养护来源由省里安排部分维护性整治资金外，其余的航道几乎无固定养护资金来源，导致部分航段失管失养。

　　在长江干支联动的过程中，干流航道的投入往往受到各省份更多的重视，支流航道的建设资金问题就变得更加突出，进而影响干支联合运输效率。

　　目前长江黄金水道上通航河流碍航、断航等破坏航道情况突出，航道内的废弃物尤其是建筑弃碴、弃石、弃土，不仅破坏了环境，而且会成为碍航物，阻塞航道，促使航道条件恶化。违规修建跨、临河通航建筑物、乱采滥挖、违法水上水下施工、采砂等现象屡禁不止。航道支持保障系统设施缺乏，安全管理手段落后，暴露出了安全基础较差等问题。

　　因体制机制、部门利益以及航道方面法律层级较低等因素，航道管理部门与建设、国土、水利、渔业、电力等相关涉水部门之间难以有效沟通和达成共识，存在互相掣肘、推诿现象。

　　4.各地经济互通与航运协调的整体布局尚未形成

　　沿江产业布局是影响长江黄金水道航运的重要因素，产业布局模式不配套将直接削弱水路运输的优势，影响航运的运力，降低企业选择水路运输的积极性。

　　水路、公路和铁路运输是长江经济带的重要运输方式，现阶段立足黄金水道的铁水、公水运输衔接并不紧密，出现了断层的现象。

　　在市场经济的竞争下，水运的整体服务水平较低也直接影响了黄金水道的整体布局。

　　长江黄金水道建设跨地区、跨部门、跨行业、跨企业集团，缺乏一个统一、权威、高效的综合管理部门，难以建立长江流域航运的联动协调机制，严重制约了长江经济带影响区域的协同发展。

　　针对黄金水道的相关政策建议

　　1.加快推进《航道法》等立法过程

　　加快出台《航道法》，推进立法过程，是加大对航道及航道设施的保护、建设、维护和管理的重要举措。以明确航道在水资源综合开发利用中的优先地位，严格监管水电枢纽的规划建设，确保通航建筑物与电站基础设施同步规划、建设和使用；明确航道建设和管养的资金来源，航道建设用地保障，细化船闸等通航建筑物的建、管、养、运权责；明确航道行政管理机构的执法主体资格，建立健全航道的建管养体制机制；厘清涉航道部门的职责分工，鼓励协调配合、联合执法。细化罚则，强化航道行政处罚手段和法律效力。除尽快颁布实施《航道法》之外，还需要尽快启动航运、水资源综合利用等相关综合性法律的研究与制定工作，推进沿江省市进一步完善与长江航运相关的地方法规，使长江航运发展的法律地位更加明确。

　　2.《航道法》要体现国家对河流、湖泊、海洋航道的生态、航运、水利等功能的长远利益和保护意识

　　在我国未来新的高水平发展阶段，《航道法》应体现对河流、湖泊、海洋水体作为生态资源、稀缺资源的严格保护，必须提升航道法的立法境界、视野和长远性。不仅仅站在航运生产、航道几何空间维护的角度，要站在生态保护的高度，只有有了生态保护，才可能有航道保护（航道保护是底线思维）。在航道法内容等具体要求中，需要进一步细化术语、过程，才能进一步明确职责、任务，体现严格管理。

　　3.建议由国家统一设置河道、湖泊、海洋等水体的生态红线

　　要保护航道，首先保护河道、湖泊、海洋水体及岸线，如设置河道等的生态红线，明确统一的管理权限，可称为“河道红线”，由国家统一设置，并在《航道法》中明确河道红线和航道红线术语，明确相应的管理部门和职责。在划定生态红线以后，可在航道外设置若干距离的保护区、区界作为“航道红线”。

　　4.建立流域统一航运管理机构，优化整体布局和规划协调

　　长江经济带的发展涉及到9省2市，航运服务协调难度大，亟须在航运管理体制、机制上进行整体谋划、做好顶层设计。建议在充分发挥目前长江干线航运派出机构作用的基础上，建立统一、权威、高效、协调的管理机构，承担长江流域航运综合管理与领导职能，负责全流域航运顶层设计、统筹规划、组织实施和指导监督。

　　5.重视航道整治和流量调节，提升航道等级

　　通过航道整治和流量调节的方式，可有效减少淤积泥沙，调整航运水深，确保通航效率和安全。建议尽快启动航道整治工程，将长江宜宾至泸州段航道等级提升工程纳入到交通部“十三五”规划中，进一步提高长江航道等级。

　　6.深入优化实施方案，提高航道通行能力

　　在宜宾至重庆段水电枢纽开发建设过程中，要深入优化实施方案，慎重决策，尽量提高航道的通行能力。实施梯级渠化开发，在通航设施建设规模方面满足长江航运长远发展需求。

　　通过优化方案，建议将长江航运延伸至金沙江攀枝花，启动攀枝花至水富段航道规划建设，将金沙江过坝设施建设与水电站建设统筹考虑，按照三级航道标准，采用翻坝转运方式，满足目前金沙江水路运输需求，重视金沙江下游翻坝运输和通航设施建设，实现金沙江航道连续畅通，真正实施长江黄金水道“延上游”的发展战略。

　　7.加大长江经济带建设的支持力度

　　考虑到长江中上游区域的省份自身财政筹资能力较低，建议国家建立沿江综合交通网发展专项资金，加大航运项目的补助标准，扩宽项目补助范围，特别是对支流航道建设的政策和资金支持，切实推进沿江综合交通网构建。加快建设长江中游深水航道，尽早实现武汉至重庆5000吨级船舶直达、武汉至上海万吨级船直达增强长江中游航运能力，构建以长江为主轴连接长江三角洲、长江中游和成渝三大跨区域城市群综合立体交通走廊。

　　8.提高长江航运发展的资金投入

　　长江航运基础设施建设资金需求巨大，要进一步完善“政府投资、地方筹资、社会融资、利用外资”机制。按照政府推动和市场导向相结合原则，建立国家财政稳定的资金投入机制，积极落实地方水运建设配套资金，加大航道管养经费的投入，充分发挥社会力量的积极性，共同加大建设力度。积极探索建立水运投融资平台和投资回报机制，出台配套优惠政策与措施，引导外资和民间资本进入水运行业，鼓励投资主体多元化，拓宽投融资渠道。

　　《航道法》立法解决的主要问题及草案完善建议

　　1.明确航道管理机构在航道管理中的主体地位及责权范围

　　通过出台《航道法》，明确航道管理机构执法主体资格，由法律授予航道管理机构行政处罚权，增强航道管理机构依法行使航道行政管理的手段。

　　2.建立通航条件影响评价制度

　　在《航道法》建立航道通航条件影响评价审查制度，建立码头、桥梁、拦河闸坝等建筑物的行道通航条件影响评价，还须是在项目工程可行性研究审批、核准前进行，科学合理地确定项目建设标准、规模、工期等主要技术指标。

　　3.妥善处理航道与涉水部门间的关系

　　航道部门与水利、水电、渔政等其他涉水部门的法律关系还需在《航道法》中进一步梳理和明确。

　　4.明确航道建设、运行、养护资金渠道，确保航道建设养护稳定的资金来源

　　《航道法》应当将航道定性为纯公益性基础设施，明确各级政府投资是航道作为公益性设施建设基础的资金主要来源。

　　5.统筹兼顾，加强水资源综合利用，形成对航道的事前保护

　　涉航建筑物在设计阶段应考虑通航等综合需求；航道管理部门需要于航道规划阶段介入。

　　6.健全拦河闸坝过船设施的运行管理机制

　　《航道法》（草案）中要明确在通航河流上修建永久性拦河闸坝时，建设单位应当按照通航标准和规划同步建设过船、过鱼建筑物，并承担建设和运行维护费用，同时枢纽单位要将过船设施委托航道管理机构统一管理。

　　调研组成员

　　杨邦杰全国人大华侨委副主任，致公党中央副主席

　　严以新全国人大教科文卫委副主任，致公党中央副主席

　　彭智敏致公党湖北省直工委副主委，湖北省社会科学院长江流域经济研究所所长

　　黄承锋重庆交通大学财经学院院长，西部交通与经济社会发展中心主任

　　安雪晖清华大学水利系教授

(来源:人民政协报)