“新预算法”为地方债“开明渠、堵暗道”

　　跨越三届人大，历经四审，有着“经济宪法”之称的预算法完成了20年来首次大修。

　　8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改预算法的规定，对全口径预算、地方债务、专项转移支付等问题做出明确规定，并将于2015年1月1日正式生效。

　　此次修法最为引起关注的方面集中于地方债务：赋予地方适度举债权，对地方债实施分类管理和规模控制，厘清政府和企业的责任并公开政府资产负债表。这是从法律上首次允许地方政府有条件地举债，也被认为是本次修法的最大突破。

　　“过去地方政府发债，潜规则替代明规则是既定事实，地方政府的负债余额绝大部分是隐形负债，规范性、透明度不足，无从知道债务风险如何发生，更谈不上防范。”全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长贾康在接受本报记者采访时表示，新修订的预算法允许地方在一定条件下自发债，让其阳光化，更利于控制地方债风险。

　　地方政府发债“开闸”

　　我国现行预算法诞生于1994年财税体制改革之际，迄今已有20年。为了适应市场经济的发展并满足财税体制改革的需要，在预算法实施10年后的2004年，全国人大便启动了预算法的修订工作。从那时起，地方政府举债权限就一直是预算法修改中备受关注的焦点。

　　按照现行预算法第二十八条，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　不过，这个规定并不能阻挡地方政府变相发债的脚步。特别是近几年，地方政府债务规模迅速上升。

　　根据国家审计署公布的数据，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元，三类地方政府性债务总额接近18万亿元。与2011年的审计结果相比，政府负有偿还责任的债务余额增加38679.54亿元，年均增长19.97%，其中，省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

　　“近几年，随着地方政府投融资平台的负债规模急剧膨胀，地方政府举债居高不下，部分地方政府一方面靠借新债还旧债，另一方面依靠卖地收入偿还。”经济学家赵晓在接受本报记者采访时表示，但由于内需不足，如果靠借新还旧的地方债务规模继续扩大，即使进一步加大减税等刺激需求政策的力度，也不会有效改善内需不足的状况，这显然已经不能适应地方债管理的现状。

　　2011年12月，预算法修订的初审稿递交给全国人大常委会审议，初审稿赋予地方政府举债的权力。

　　当年，部分省市首次试点自主发行地方政府债券，相比由中央政府代发，地方的自主权更大，但发债额度仍然由中央政府控制。

　　但不久之后，二审却又再次将地方发债的“闸门”关闭。2012年6月份上会的二审稿恢复了原预算法的规定：地方政府“不列赤字”，“不得发行地方政府债券”。最终经过2014年4月份上会的三审稿的过渡，8月25日上会的四审稿基本延续了三审稿的规定，终于又回归至一审稿的方向上。

　　贾康认为，新预算法中关于地方债管理的规定，意味着地方债管理在法律层面的转变，体现为从一句话到一个体系的扩充，“这为地方债管理搭起制度框架，有助于地方政府尝试有偿融资渠道建设，保持地方政府财力的稳定性。”

　　系统监管体系渐成型

　　“开明渠、堵暗道”是此次修改后的预算法对地方债问题的总体思路。新预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措，可谓是从法律层面上“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”，实现“开明渠、堵暗道”。

　　在部分“开闸”地方发债的同时，对地方政府发债做出了诸多具体规定，以严格防范债务风险的扩张。比如限定了举债主体、方式和规模，明确举债的用途应当是“预算中必需的建设投资的部分资金”，“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”，并要求对本级政府举借债务的情况作出说明。

　　而在此前，地方政府举债行为处于灰色地带，主要靠融资平台“曲线”举债未受法律认可。修订后的预算法，将在有限放开地方政府发债的同时，强化总量监管和风险防控。

　　中信证券首席分析师邓海清认为，此次预算法修订意义在于，建立了地方债务的系统性监管体系。特别是在债务借、还、用方面，建立了中国地方政府债务约束的法律体系。

　　比如，在借债方面，约束举债权，地方融资平台面临转型。国务院已批准广东、上海、浙江、江苏、山东等十个省区市试点地方债自发自还。截至8月下旬，8个试点省区市已完成招标发行。

　　在还债方面，不仅要提供偿债计划来源，还纳入预算全口径监督。同时，为解决公众对预算“不清楚”、“看不懂”，预算法修订后在预算编制阶段要求，各级预算支出应按功能分类和经济分类编制，通过功能分类或经济性质反映支出方向，如教育支出、科技支出、工资支出。

　　在用债方面，还限制了债务的经营性用途。“不少地方为了拉升GDP，大量借债用于工业园、开发区建设。按照债务不得用于非公益目的要求，工业园区、开发园区自设的部分‘小金库’平台公司将失去设立依据，受到的冲击最大。”邓海清说。

　　在他看来，政府举借债务天花板由国务院设定，多方共同监督，地方债务筹资被关进笼子，未来城投债将会消失，而地方融资平台也将面临转型。

　　在交通银行首席经济学家连平看来，虽然地方政府性债务风险总体可控，但局部问题还需要警惕。

　　比如，目前部分县市乃至乡镇债务增速过快、普遍采取“BT工程”名义垫资等问题，均亟待出台系统性规范约束。“一些地方乱举债，缺计划，财政收入增长明显慢于到期债务增长。比如2013年到期的债务增速达60%，而同期财政收入增速仅为15%。”连平表示。

(来源:人民政协报)