倪铁平：进一步深化完善我国生态环境管理的大部制改革

奥地利奥中国际经贸促进会会长 倪铁平

20世纪70年代以来，西方各主要发达国家根据生态环境问题的发展态势及其复杂性，逐步进行了环境保护管理体制的改革。在生态环境问题不很严重时，西方国家在中央政府内没有环境保护的统管机构和协调机构，而是把环境保护管理工作分割成若干部分由一个或几个有关部或局兼管。随着生态环境问题的恶化，很多国家在中央政府内设立一个由有关部的领导组成的委员会，负责制定政策和协调各部的活动。随着环境问题日益突出，有些国家把分散于各部的环境保护工作集中起来，由新建的、相当于部一级的环境专门机构来统管。例如美国和日本，由于在生态环境管理过程中环境专门机构遇到了种种阻力和复杂情况，政府不得不逐渐地、极大地加强环境管理专门机构的实权，从而设立具有更大权限的独立环境专门机构，这种机构的权力超过一般的部，国家政府首脑兼任该机构的领导。当然，即使像美国、日本这样建立了强有力的专门机构的国家，环境管理工作也并非全集中在一个部门，而是专门环保机构的统一领导和其他有关部门的分工负责相结合。20世纪90年代以来，随着全球化的不断发展，经济与环境之间的关系日益密切，环境问题涉及生产、流通和消费的各个领域，各主要发达国家的环境保护管理体制普遍按照生态系统原则逐步实行环境保护大部制。生态环境管理大部制改革的核心是试图在行政机构内部实现生态环境权力的整合与重构，是对生态环境行政权力结构的重组和再造，以理顺生态环境行政机构内部的关系。多年来，尽管西方各国政府管理体制不断改革，内阁组成部门不断调整，但环境部的地位不断加强、职能范围也不断扩大。西方各国环保部门的主要职能范围涉及环境、自然资源、土地、海洋、交通、生态、核安全以及与贸易、投资、消费、生产模式之间关系等诸多内容，并且充分考虑生态系统的完整性，尤其是水资源管理是按照流域进行统一管理。例如，德国的联邦环境、自然保护与核安全部，法国生态与可持续发展部，瑞典环境部，意大利环境、国土与海洋部等。西方国家的环境管理已经逐渐从专门的、分部门的管理方式发展为积极的、综合的大部门管理方式，统一管理污染控制、自然和资源保护工作，把环境保护融于社会经济决策中。

我国环境保护管理体制的设立与改革随着我国经济社会的发展而逐步推进。1973年国务院设立了环境保护领导小组办公室。改革开放以后，随着以经济建设为中心，1982年第一次机构改革时，我国成立了环境保护局，归属当时的城乡建设环境保护部。1984年更名为国家环保局，依旧由建设部管理。1988年国务院机构改革时，国家环保局从城乡建设环境保护部中独立出来，成为国务院直属机构。1998年国家环境保护局升格为国家环境保护总局，为国务院的直属机构。2008年在国家环境保护总局基础上新组建了国家环境保护部，并成为国务院的组成部门，环保部门由此进入了我国决策体系的核心层。尽管环境保护部的法律地位有了明显提升，但根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11号），环保部仍负责拟订并实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境保护问题，还有环境政策的制订和落实、法律的监督与执行、跨行政地区环境事务协调等任务，其工作职责主要还是停留在环境保护的层面上，重点是对污染防治进行监督管理，对于资源的管理则主要由资源管理部门负责，其统管环境资源保护的职权职能仍然未能有效发挥。

借鉴西方发达国家生态环境管理大部制改革的实践经验，结合我国经济社会发展进入新的阶段生态环境问题集中显现和复杂化的态势，根据党的十八届三中全会关于加快生态文明制度建设的精神，建议进一步深化和完善我国生态环境管理的大部制改革。

一、循序渐进地推进资源环境的统一管理

西方发达国家顺应经济社会发展进入新的阶段，普遍设立了环境部，统一监管污染控制、自然和资源保护工作。考虑到我国国情以及环境要素的复杂性和广泛性，当前由环境行政管理机关统一行使自然资源管理职能和环境管理职能还不现实，目前实施统一管理与分部门管理相结合的模式仍是可取的，但资源环境统一管理将是改革的方向，应循序渐进地推进，提前加以研究谋划。

二、设置环境保护的咨询协调机构

西方发达国家的许多实践已经证明，中央建立高层级的咨询协调组织机构有助于环保部门与政府其它部门对环境保护事务的协同治理。环境保护部今后的职能配置将朝着统筹协调、宏观调控、监督执法和公共服务四个方向强化。作为统管部门，其与分管部门之间不存在行政上的隶属关系，难以有效开展统筹协调工作。现阶段可借鉴西方发达国家的经验，在国务院成立统一的资源环境咨询协调机构——国务院环境保护协调委员会，在地方也可设立专门的环境保护协调委员会。环境保护协调委员会主要统筹负责资源环境保护工作的政策制定和监督管理，并就环保中的事项对环保部门与政府其它部门进行协调，同时为政府首脑提供资源环境保护方面的咨询。

三、理顺中央与地方政府间的环境权责关系

西方国家生态环境管理大部制改革中通过立法明晰中央政府与地方政府的环境管理权责、通过实行垂直管理协调环境管理专门机构与地方政府间的环境管理关系、通过行政契约建立中央政府与地方政府的环境合作伙伴关系，从而理顺了中央与地方政府间的环境管理权责关系，提高了地方政府环境管理的积极性、责任性和创造性。为适应大部制改革下的组织结构变革的需要，中央和地方各级环境保护的权责要进一步明确，必须在现有法律法规的基础上对我国环境管理体制进行立法上的完善。为了破除地方保护主义对环保部门正常执法的干扰，完善地方环保行政执法的力度，促进区域环保行政合作，可以借鉴西方国家通过实行垂直管理协调环境管理专门机构与地方政府间的环境管理关系的做法。由于我国环保行政系统规模相当大，如果实行从中央到地方的垂直管理，中央财政的压力太大，还会使环保部陷入日常的事务性工作泥潭,因此建议实行省以下的垂直管理改革。环保部门实行垂直管理还需合理配套的制度保障，具体包括中央与地方的事权、财权进行合理的界定与划分，垂直管理部门与地方政府之间的协调关系以及合理的绩效考核机制、环境部门与其他部门的职权界定等等。