养老保险改革先要认清几对矛盾

　　根据帕累托原理，制度改进如果使利益一方的福利没有改变，却使另一方的福利受损，此时帕累托无效率。中国养老保险制度的改进，也面临着帕累托无效率的两难境地，突出表现于如下几对矛盾。

　　第一，现实国情对养老金替代率的高要求与养老保险基金贬值风险的矛盾，即资金缺口矛盾。

　　养老金水平取决于养老金替代率与当期工资。当期工资水平较低，必然要求养老金替代率要高，才能保障离退休人员的基本生活需要。鉴于中国是在“未富先老”的背景下进入老龄化社会的，在偏低的工资水平下，为满足职工退休后的基本生活需要，就必须维持一个高水平的替代率。

　　在基金积累制下，养老金的替代率与养老保险基金投资回报率正相关。个人账户的规模愈大，保值增值的压力就愈大。但我国的现实情况却是养老保险基金不断贬值。据报道，我国在社保基金不断壮大的同时，投资收益率却很低，其名义收益率甚至连2％都还不到，没有跑赢CPI，处于贬值状态，且规模越大，贬值风险越大。因此，只要中国继续坚持养老保险个人账户制，只要养老保险基金规模越来越大，养老保险基金贬值的风险就必然是中国养老保险制度长久的主要风险来源。第二，养老保险基金投资安全性对政府的依赖与降低政府养老保障责任的市场化改革目标的矛盾，即基金积累有效性的矛盾。理论上来讲，养老保险基金既可以投资于高风险高收益的私人市场，也可投资于政府的“金边”债券或直接由政府担保或运作。但养老保险基金作为百姓“养命钱”，对资金的安全性要求较高，加之中国投资市场欠发达，高风险的私人市场投资就受到限制。出于安全考虑，国家只能通过财政专户存入银行和购买国债的方式将其死管住，投资收益和投资效率低就成了必然的结果。这对于解决政府责任以及实现养老保障未来的可持续发展都是无益的。只要与政府的责任直接相关，政府从下一代向当代人分配资源的冲动就将难以得到有效控制和制约。养老保障资金到期能否兑现，又不得不取决于未来政府的支付能力，未来政府的支付能力自然又受制于未来经济增长情况，现在的积累变得没有意义。

　　为推进市场化改革，应明确基本养老保险统筹账户部分由中央层级的养老保险经办机构统一集中管理，并接受中央主管部门的行政监督。此外，国家还宜在缩小个人账户并做实个人账户的同时，明确个人账户基金由省级经办机构管理，同时采取适当方式让参保方享有知情权、参与权、监督权等，这是兼顾各地区发展极不平衡和保持地方政府对基本养老保险制度承担相应责任的处理。尽快出台以公共领域投资为主体的有限制的市场化投资政策，对个人账户基金的投资管理采取在全国范围内进行委托代理的形式，以个人账户资金安全和保值为基本目标，降低投资风险，提高投资回报率。在养老金发放方面，也应当充分利用市场机制，实现养老金的社会化发放。

　　第三，提高个人账户积累率(储蓄)与满足当前养老金支出(分配)的矛盾，即解决转轨成本的矛盾。

　　转轨成本是从国家—单位保障制向国家—社会保障制转变，现收现付型财务机制向统账结合型财务机制转变的必然结果。转轨成本缘于国家—单位保障制下参保人员无需缴费和社会保险制度下个人待遇与个人缴费相挂钩的矛盾。在资金支付上还体现为国家财政资金与养老保险基金的矛盾。然而，我国并未建立化解这种成本的机制，新制度因此无法顺利运行，转轨成本已经成为制约养老保险制度改革的瓶颈。在制度转轨的过程中，职工养老保险的权益已经通过“视同缴费年限”的方式予以确认，有效地保护了职工个体在制度转轨中的权益，但是相应的资金来源却没有予以明确。在制度的实际运行中，历史转轨成本与当期养老保险基金混为一体。由于转轨成本规模较大，化解周期过长，并且可用社会经济资源有一个总量约束，结果要么是增加当代人的总体负担，要么是拖欠已退休一代的养老金发放。由此建议，在不损害现有参保人员利益的基础上，建立财政主导下的责任分担机制，让政府、企业和个人以合理的方式，共同分担历史债务，逐步化解转轨成本，应是未来的理性选择。

　　最后，制度改革的路径依赖和创新突破的矛盾，即稳定性与发展性的矛盾。

　　中国的养老保险制度改革不能过缓，也不能过急，过缓会突出问题、激化矛盾，过急则欲速则不达。中国养老保险制度的改革是一项波及面非常广泛的全面变革，它不可能局限于自身领域，而是不可避免地要波及相关政策系统，这些相关政策系统的牵制又进一步加深了制度改革的复杂性，也进一步强化了改革的渐进性，并不可避免地会产生路径依赖。作为中国目前参与人数最多、覆盖面最广的制度，中国的养老保险制度处于重新调整的制度建设新时期，因此，新制度的构建在制度设计上要不断寻求创新突破，要有利于与其他制度的整合，即有一定的包容性，要为最终在中国建立起一体化的社会保障制度留出足够的发展空间。

　　(作者为上海市政协委员、太平人寿总公司企划部总经理)

(来源:人民政协网)