推進簡政放權　激發市場活力

編者按

加快轉變政府職能、增強政府公信力，是貫徹落實中共十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，深化行政體制改革，建設法治政府的一項重要內容。

去年以來，國務院加大了政府改革的力度，把簡政放權、深化行政審批制度改革作為突破口，規范行政審批服務行為，加大行政審批監管力度。各部委努力推進行政審批規范化運行，如發改委將深化行政審批制度改革作為簡政放權、轉變職能的突破口，一年多以來，先后修訂出台《政府核准投資項目管理辦法》、《政府核准的投資項目目錄》等多個配套規范性文件。一些地方也探索和積累了好做法，為下一步改革提供思路。

但目前，持續深化改革的任務仍很繁重。從主觀上看，簡政放權直接涉及權力和利益調整，也有些部門和工作人員自覺不自覺地從現實利益出發，對應該而且能夠放的一些審批權不願放。對此，需要持續深入推進簡政放權，進一步激發市場社會活力。12月23日下午,全國政協召開雙周協商座談會,專門就此問題協商座談。現將有關發言摘登如下。

全國政協常委、經濟委員會副主任彭小楓：

以行政審批制度改革牽引政府職能轉變

行政審批制度改革是政府轉變職能、提高公信力的重要抓手和突破口，全國政協經濟委員會調研發現：一些地方認識不到位，片面追求下放審批數量，對政府職能轉變重視不夠。法律支撐不夠。一些權力下放和轉移缺乏法律依據。統籌協調不夠，行政職權缺乏統一的規范和標准。不少地方政府信息公開透明度不夠。

政府間層級權責缺少法律層面界定，是造成權力清單不明晰、執行中出現混亂的根本原因。建議：

一、統一認識，切實增強各級政府轉變職能的責任擔當意識。一是要沖破既得利益藩籬和傳統計劃經濟管理理念的束縛。二是要充分認識行政審批制度改革對政府職能轉變的破冰價值和帶動作用。

二、法規先行，明晰權責，科學制定權力清單。急需建立上位法，研究修改立法權，實現政府層級機構、職能、權限、程序、責任法定化。應盡快組織力量對涉及行政審批事項設定的法律法規進行全面清理，依法劃清各級政府和同級不同部門間的權限和責任。各部門、各級政府要依法全面梳理政府權力事項，根據“市場優先”原則制定和完善權力清單並制成“年度版本”向社會公布。

三、整體謀劃，協同推進，鼓勵創新，加強指導。建議中央層面加大部門之間協調和溝通力度，建立橫向協調、上下聯動的協調反饋機制，成立綜合權威部門，制定行政審批制度改革的路線圖，時間表。適當賦予設區的市與其相配的立法權限，差別化試點基礎上分階段分步驟推開。

四、完善監督體系，強化事中事后監管。在取消、下放、整合審批事項過程中，需同步加快構建綜合監管體系。重大改革措施要開展廣泛協商，加強人大、政協監督力度，堅持協商於決策前和決策中。開門搞改革，有序擴大公眾知情和參與政務的權利。研究制定《公眾參與法》，以法律形式將政府信息公開作為一項基本行政制度，強化群眾監督對政府工作的約束力。

全國政協委員、中國政法大學法學教育研究與評估中心主任曹義孫：

夯實政府職能轉變的法律基礎

隨著我國政府向服務型政府的轉向，加快轉變政府的職能是我國行政體制改革的關鍵。從法治眼光看，職責法定是政府轉變職能、依法行政的前提，也是落實政府法無授權不得為，法定職責必須為的條件，而組織法定是職責法定的重要組成部分。然而，行政組織法一直是我國法律體系中最為薄弱的地方。現有的行政組織法律制度，完全無法支撐我國當下服務型政府的職能轉變，歷次政府機構改革無法擺脫“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”的怪圈，與行政組織法不完善，無法引導改革並固化改革成果有直接關系。建議優先完善我國行政組織法體系，盡快把行政組織法的修改納入國家立法規劃，列入一類立法項目。

如何完善行政組織法，建議除了一套成熟的程式與方法外，還特別要注意構建科學完整的法律體系，至少應當由行政組織基本法、行政機關編制法、行政改革法三大部分構成。在這套法律體系中，不僅應當規定組織立法的基本原則和立法體例，對行政改革進行依法授權、監督和評估等宏觀性規范，還應當詳細規定關於中央或地方各級政府組織的組織構成與數量、職權配置與責任、機構設置、領導職數和領導體制、工作的程序、標准與流程等。另外，還應有單獨處理涉及中央與地方不同層級組織機構間、或中央與地方的同級不同組織機構之間，相互分工與相互協作關系的法律規范、協調制度和協助制度﹔以及處理關於職能、機構或者人員方面爭議的法律規范與懲罰糾錯機制，從而促使組織管理工作全面法定化。

全國政協委員、中國工商銀行原行長楊凱生：

提升政府公信力 要體現辯証思維避免片面性

就繼續做好各級政府及其有關部門在加快職能轉變、努力提高政府公信力方面的工作提兩點建議。

一、在宣傳工作和實際工作中，注意不要把轉變政府職能，簡單等同於減少和下放審批權。建議除了顧及到基層政府和社會中介機構是否有足夠的行政能力和管理力量，能否真正承接好有關工作等技術性問題之外，更要認識到在當前社會經濟轉型期，國家、黨和政府必須承擔的社會管理責任十分重大。

二、提高政府公信力，除簡政放權外，還要注意一些思想方法和工作方法問題，盡量不說過頭話，不許過頭願，不做過頭事。否則容易口惠而實不至，一旦難以兌現，就會透支黨和政府的威信，反而引起社會公眾的質疑和不滿。

轉變政府職能，提升政府的公信力是關系到我們國家治理機制和治理能力現代化的一項系統工程。在推進和實施過程中，要按照十八屆四中全會的要求提高法制思維和依法辦事的能力，要在工作中注意堅持辯証法，避免片面性。

全國政協常委、民建中央副主席、上海市政協副主席周漢民：

體制、機制、法治的創新 是上海自貿區前行的動力

總結上海自貿區運行的基本經驗，我認為核心是體制、機制、法治的創新。上海自貿區運行15個月，可圈可點之處在於四個“兩”：

一是兩項法治創新。自貿區實行新政與現行國家三部法律法規之間有沖突。去年8月30日，全國人大十二屆四次常委會決定，在上海自貿區暫停實施三部法律法規，為期三年。法律沖突解決，前行道路還應該有怎樣的條例保障？上海市人大常委會在今年7月25日通過《中國（上海）自由貿易實驗區條例》，條例三讀通過，廣泛征求海內外意見，條例本身滲透了改革和創新的精神。

二是兩份負面清單。上海自貿區首開先河，2013年9月30日公布第一份負面清單，共涵蓋農、林、牧、漁業，採礦業，制造業等18個門類，編制特別管理措施共計190條。本著擴大開放的初衷，第二份負面清單在今年7月1日公布，共139條，比2013版減少51條。透明度進一步加強，與國際接軌更加明顯。

三是國務院兩次廢止多項審批制度。通過一年努力，國務院取消的自貿區審批制度共達到59項，廣度、力度、深度前所未有。

四是兩份開放清單。去年9月29日，自貿區公布金融、航運、商貿相關六大領域開放，共23項開放措施。7月1日再次發布四大部門新31條開放措施，包括服務業、制造業、採礦業和基礎設施業，領域更加擴大。

下面提三條建議：一、高度關注全球經濟貿易投資領域的三大談判。泛太平洋伙伴協定的談判，泛大西洋貿易與投資伙伴協定的談判，諸邊服務貿易協定的談判，都已進入關鍵時刻，國際經濟貿易投資領域諸多新規則呼之欲出，我們應將其中最核心的部分在上海自貿區做壓力測試﹔

二、必須體現“一公平，四保護”。“一公平”是指投資、貿易、環境的競爭公平，“四保護”是指投資者權益保護、勞動力權益保護、環境保護和知識產權保護。政府行政體制下一步就是努力做到“該管的要管到底，不該管的要放徹底”﹔

三、新設自貿區應當因地制宜，但是政策必須協調。不同的自貿區制定負面清單，應當在總體上由國家來協調，由國家提出指導性意見。

全國政協委員、湖南省政協副主席張大方：

加大改革力度 加快轉變政府職能

今年，湖南在全省全面推行注冊資本登記制度改革，並在長沙、郴州兩市試行工商登記前置審批制度改革試點。湖南政協圍繞“工商登記制度改革”專門開展了民主監督，並進行調研。從調研情況看，改革試點中出現的問題和困難有以下幾方面：一是頂層設計未到位，二是部門改革不同步，三是后續監管難到位，四是信息共享等配套建設未跟上。

為加快推動工商登記制度改革，建議：

一、擴大試點，逐步實現改革全覆蓋。橫向上，可進一步總結現有試點市經驗，盡快將試點范圍逐步擴展到全省所有市州。縱向上，有針對性地選擇部分具有代表性的縣（市）進行試點，並逐步推廣到所有縣（市），實現工商登記制度改革全覆蓋。

二、協同推進，全方位優化投資環境。工商登記制度改革涉及的與原有法律法規不相符的現象，均需修改法律法規，加強頂層設計來解決。擴大工商登記制度改革工作領導小組成員范圍，將與工商登記制度有關的部門，如稅務、質檢等，以及擁有發放行業許可的部門，如藥監、煙草等，均納入小組成員范圍，形成改革合力。

三、強化監管，全面形成“寬進嚴管”格局。各有關部門轉變職能，厘清職責，將重心放在解決好后續市場“嚴管”方面，推行“誰負責許可審批、誰負責監督管理”，形成“一處違法、處處受限”的嚴管局面。

四、加大投入，提升信息化程度。支持工商登記制度信息化建設，充分發揮信息平台資源共享優勢，將監管落到實處。完善企業信用信息公示系統。為保証工商登記監管系統和網絡的統一構建，建議工商登記制度改革經費由省級以上財政支付。

全國政協委員、天津市人大常委會副主任張俊芳：

深化行政審批制度改革 須從“物理平移”走向“結構重塑”

我們在調研中發現，行政審批制度改革不論是在國家層面還是在省級及其向下的層面都不同程度存在一些問題。

我們認為，作為政府行政體制改革重要“突破口”的本輪行政審批制度改革已經不是簡單的審批事項的減少、下放、調整、提速，也不應僅僅停留在一站式集中審批和對審批行為的規范上，而是要通過行政審批制度改革，實現行政體制改革，進而推進轉變政府職能，建立現代政府治理體系新框架。

為此，建議:一、建議在國務院和各級地方政府推行審批、監管相分離的體制機制。國務院可成立統一的行政審批機構，將散落在各部委的行政審批事項歸並到該機構，在此基礎上，將各類審批事項重新梳理，系統研究該保留的如何保留﹔該取消的如何取消﹔該下放的如何下放。

二、從國家層面一方面組織力量，對涉及行政審批事項設定的法律法規進行全面清理，及時修改相關法律法規，以適應行政審批制度改革需要，另一方面應著力研究審批權限下放的上下聯動、有序銜接機制，使審批權限下放能夠“放得下、接得住、落得好”。

三、在省級及以下層面，應朝著審批權限盡可能集中的方向推進。一是緊緊抓住簡化審批、服務便利和解決權力碎片化，決策、審批、監管責任不清的問題，使工作效率和管理水平顯著提高﹔二是認真抓好制定權力清單、實現流程再造、制定規范標准、做好績效考核、實施幫辦服務、強化事中、事后監管。

四、在地、市、縣級及其以下層面，行政審批制度改革應穩步、有序推進，切忌一哄而上，盲目推進。

全國政協委員、重慶市審計局副局長丁時勇：

規范地方政府招商引資優惠政策

近年來，各級地方政府為搶佔發展先機，吸引外來投資，競相出台、實施各種名目的招商引資優惠政策，通行的做法有：一是低價出讓土地。二是違規使用優惠稅費政策或者稅費返還。三是採用變相的補貼或優惠方式。上述不規范招商引資行為，已給經濟社會發展帶來極大隱患，並產生負面影響：一是造成各地惡性競爭。二是損害企業間的公平經營。三是易產生權力尋租和暗箱操作行為。四是影響產業結構調整和國家宏觀調控。五是導致資源提前過度開發。此外，部分優惠政策的不能或未能兌現，還在一定程度上影響到政府的公信力。

建議中央政府能夠從全國一盤棋的角度，統籌規范地方招商引資優惠政策，更好地維護國家的公共利益，引領經濟的科學發展。具體建議：

一、國家依法制定統一的市場經濟發展的法律法規。不允許各地各自為政出台違背統一市場經濟規律的地方招商引資優惠政策，加速建立起統一、規范、公開、公平、公正的大市場經濟環境。

二、對地方現有招商引資優惠政策進行清理和規范。國家應上收部分財政補貼政策權限，明確各地制定招商引資優惠政策的基本原則、權限范圍，並要求地方政府加強土地出讓、稅收減免和財政支出方面政策的清理規范。

三、加強對地方政府新出台招商引資優惠政策的審批和監督。凡各地出台的涉及財政收支及土地資源的招商引資優惠政策,須報當地人大批准，並報上級政府備案﹔同時應加強對下級政府招商引資優惠政策及執行情況的監督檢查。

四、完善對地方政府考核機制，引導地方良性發展。降低GDP增長在考核中的權重，建立健全社會指標考核機制，引導政府職能向宏觀調控、市場監管、公共服務轉變，促使政府職能在法定范圍內規范運行。

全國政協委員、全國政協經濟委員會副主任石軍：

必須系統研究、整體謀劃、協同推進

一、加強職能轉變系統研究，加深理解重大意義，切實增強深入推進責任意識。弄清楚職能轉變的重大意義，搞明白為什麼要轉變職能，是深入推進轉變的首要問題，應抓緊統一思想認識。

加強職能轉變系統研究，不僅需要研究職能轉變自身要素的優化組合，還需要研究它與“三個全面”的關系及其定位。即：從全面深化改革看，轉變職能直接關乎鞏固和完善中國特色社會主義制度、推進治理體系和治理能力現代化。從全面依法治國看，轉變職能直接影響著法治中國建設進程。從全面建設小康社會看，轉變職能直接決定著經濟社會轉型升級。

二、加強職能轉變整體謀劃，盡快完善頂層設計，抓緊制定深入推進五年規劃。進一步明確指導思想，應著重闡述清楚轉變職能的重大意義和基本思路。進一步厘清轉變目標和任務，應按照中央研究確定的“持續深入推進簡政放權，進一步激發市場社會活力﹔應加強和改進政府管理，切實履行好政府管理職能﹔堅持依法行政，著力建設法治政府”的決策部署，切實搞好細化量化和配套完善。進一步完善政策措施，在總結和評估近兩年進展情況基礎上，抓緊補充、調整和完善。

三、加強職能轉變協同行動，努力提高運作水平，扎實抓好深入推進措施落實。天津市探索推行的一份清單管邊界、一顆印章管審批，一個部門管市場，一支隊伍管執法的配套改革協同推進辦法，為協同行動提供了可借鑒經驗。建議總結推廣天津等地經驗，加強統籌謀劃部署，提出更加明確的協同行動要求。建立健全協同行動機制，進一步強化調度和協調。加強協同行動督察，制定和落實考核獎懲措施。

全國政協委員、山西省工商聯副主席李建明：

建設法治政府要依法決策、規范行政執法

近年來，我多次參加社法委組織的法治政府建設系列調研，感到三個問題比較突出：一是重大行政決策制度執行還不到位。許多地方已制定重大行政決策規則，但執行不夠好。有的重大行政決策聽取各方面意見不夠充分，有的重大行政決策過程不公開，還有的對重大行政決策失誤，追究責任不夠有力。二是政務公開的廣度和深度尚需拓展。對涉及群眾切身利益、需要社會廣泛知曉或參與的信息，還存在不公開、公開不充分、不及時等問題，政務公開工作機構及人員隊伍建設也亟待加強。三是行政執法不規范問題比較突出。重復執法、多頭執法現象仍然存在，實施執法行為程序不規范，損害了政府公信力。

對此，建議：一、堅持科學民主依法決策。決策是行政行為的起點，也是法治政府建設的重點。要健全重大行政決策程序，明確重大行政決策事項范圍，抓必經程序和法律責任的落實。

二、進一步規范行政執法。行政執法是政府活動與公眾民生直接聯系的窗口，行政執法水平是衡量法治政府建設的重要指標，不僅關乎法律的尊嚴和權威，也關乎政府在群眾心目中的形象和威信。拿消防問題來講，目前我國的消防管理體制存在著很多不合理現象。一個企業如果完成消防手續的辦理起碼也得1年到1年半時間，甚至更多。然而消防手續未辦理完成，企業就屬於非法企業，這無疑嚴重制約企業發展，國家的經濟發展。我認為，在消防工作問題上，一是應當加大消防行政隊伍建設﹔二是簡化行政審批手續﹔三是行政審核權力和監督實施權力分離。

全國政協委員、河南省政協副主席張亞忠：

遏制執法部門亂收費亂罰款

一段時期以來，一些部門執法隨意性大，隨意處罰，通過亂收費、亂罰款來以罰代管等亂象普遍。類似現象在工商、稅務、質監、環保等執法部門都不同程度存在。

“放水養魚，釣魚執法”現象愈演愈烈。一些執法人員把違法經營活動當成了“搖錢樹”，將權力變成了謀利工具，隻要定期送上紅包，就對違法違規行為不聞不問乃至提供庇護，依法行政的紅線逐漸模糊。一些地方政府為減輕財政壓力，仍然採用“罰沒返還”的做法來鼓勵執法部門增收﹔一些執法部門還“轉嫁履職費用”，將自身應承擔的費用轉嫁給當事人﹔一些執法部門將“罰沒返還”收入作為工作經費的重要來源，用權力創收的狀況日益嚴重。執法權的濫用，嚴重損害了執法隊伍形象，敗壞了社會風氣，危害了社會正義，引起群眾的強烈不滿。

相關法律法規不完善，行政處罰過程監管困難，執法自由裁量權過大，工作經費不能有效保障，是執法部門亂收費、亂罰款的根本原因。政府既應保障執法部門依法行政的必需資金，又要嚴格監督，對執法部門和執法人員的不作為、慢作為、亂作為進行問責。隻有執法人員樹立依法行政的理念，將嚴格規范執法作為自身約束，才能不斷推進法治政府建設。

為此建議：嚴格規范執法程序，全面推進行政執法公開化、透明化。嚴格量化、細化自由裁量權，減少行政處罰的不確定性。嚴格禁止“罰沒返還”，加強監察審計，強化執法部門依法辦事理念，堵住執法創收口子。嚴格實施收支兩條線，根據實際情況，保障執法部門的工作經費，同時加強監督和審計。充分發揮紀檢監察、部門督察、群眾監督、媒體監督的合力，提高監督力度和水平，對執法部門和執法人員的違法違規行為從嚴從重處罰，給“高壓線”真正通上“高壓電”。

全國政協常委、台盟中央副主席、上海市水務局副局長楊健：

互聯網時代應強化問責制度

隨著社會信息化水平的進一步提高，我國公民有序政治參與的程度也會越來越高，政府必須加快職能轉變。而轉變職能，建設法治政府和服務型政府，離不開健全的問責制度。對此，提幾點建議：

一、在政府權力清單下開展全面問責，促進利益有效切割。目前，越來越多政府部門已經公布權力清單，政府權力邊界將進一步明晰。在此基礎上，要推進全面問責，不僅針對直接責任人和責任部門，同時要涵蓋負領導責任的相關部門。以公共危機事件為例，除涉案者外，還涉及三個部門：一是上級行政機關，二是宣傳部門，三是紀檢監察機關。公共危機事件中，如果存在履職不到位、不作為、亂作為，或出現隱瞞信息、虛假調查的行為，給政府公信力帶來較大沖擊，就應對這些部門進行問責。全面問責可以做到利益切割，預防政府公信力被個別官員和少數部門綁架。

二、實現問責主體多元化，根除“唯上型”政績觀。目前，公共監督與體制內監督的博弈在無形中消耗著政府的公信力。而要實現公共監督與體制內監督的兼容，就必須把公共監督的相關主體，即公眾、媒體、專家學者納入問責主體，給予問責權利。建議從法律層面規范和保証新聞媒體問責的權限范圍，完善監督問責程序。同時，拓寬公眾向政府提出意見和建議的渠道，引導公眾參與熱情。

三、重視問責的長期效應，提升政府糾錯能力。公共危機事件和重大安全事故屢禁不止的一個重要原因是對事件和事故處理過於簡單。建議問責制度應該注重“揪出一個問題、反思一個領域、拿出一套措施、重建一種秩序”的長期效應，政府在問責某一事件的同時，及時從法治層面和制度層面入手，在被問責領域建立起相應干預系統，從源頭上杜絕問題再次發生。

全國政協委員、中國証監會市場監管部副主任王嫻：

証監會將注冊制改革 作為政府職能轉變的工作重點

按照証券法，我國對公司公開發行股票實行核准制，達到公開發行條件的公司可以經保薦機構保薦，向証監會提出公開發行並上市申請。核准制是在我國市場不成熟、機制不完善情況下推行的，通過相對嚴格的市場准入，保証上市公司質量和市場秩序。隨著改革的深化發展，核准制度在實際執行中的缺陷和不足也逐步顯現：一、証監會審核把關，客觀上形成了政府對新股發行人盈利能力和投資價值的“背書”，降低了市場主體對投資價值的判斷和風險的識別，也弱化了對保薦機構、會計師和律師等中介機構的責任。二、証監會對新股發行“管價格、調節奏、控規模”，短期雖可起到穩定股市和投資者心理的作用，但不利於市場自身機制的發揮。三、行政干預過多且主管色彩濃，市場主體難以做出穩定、明確的預期，造成了市場主體與監管部門的博弈。四、相對剛性的發行上市條件不能適應形態各異的企業，一部分創新型企業達不到條件，資本市場服務實體經濟的能力受到影響。

總結核准制實施情況，証監會將加快政府職能轉變的工作重點，放在目前推行的注冊制改革上。注冊制的作用在於：一、可以調整和簡化發行環節的行政程序，建立以信息披露為核心的監管體制，投資者根據信息披露做出投資決策並承擔后果。二、發行人充分准確完整披露信息，降低投資者對政府的依賴。三、切實發揮市場作用，減少政府對發行價格、節奏、規模的調控。四、促進市場主體歸位盡責，形成中介機構、投資者、媒體對發行的監督與約束。

全國政協委員、全國人大常委會預算工作委員會原副主任黃建初：

提高立法的公眾參與程度

轉變政府職能、增強政府公信力需要進一步深化行政體制改革，建設法治政府，嚴格依法行政。必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。立法質量的高低直接影響政府職能的轉變和政府公信力的提高。提高立法的公眾參與程度有助於全面准確的反映多元利益的現實，保護各方面群眾的合法權益﹔有助於集中民智，推進立法科學化﹔同時還是一種生動有效的民主法治教育形式。

為穩步推進民主立法，建議進一步完善公開立法程序：

一、明確公眾參與立法的范圍、程序和方式，通過具體制度安排保障公眾參與的權利。通過立法規定各種不同類型、不同形式公眾參與的程序和方法，使公眾參與立法制度化、規范化、程序化。

二、進一步公開立法信息，提高公眾對立法的知情度。公開立法信息的方式要多樣化，可以充分利用報紙、電視、互聯網等各種新聞媒體﹔公開立法信息的內容要全面，不僅公開法律草案，還應盡可能地公開草案的說明、草案的主要問題以及各方面對爭議問題的不同意見等。

三、建立公眾意見的反饋制度。對於通過各種方式征求來的公眾對法律草案的意見、建議，立法機關應當分門別類整理加工，根據公眾參與方式的不同，將對這些意見、建議的處理情況給予適當回復。在參與活動結束后，有關部門還應當將對各種意見的採納與不予採納的情況及其理由，向社會公布。

四、總結地方人大在推進民主立法、科學立法方面的新作法、新經驗。在經驗成熟時及時將有效的制度創新加以制度化、規范化和程序化。

五、充分發揮政協委員在推進民主立法中的積極作用。進一步發揮政協委員在開展立法協商中的作用。應當及時將政協委員參與立法協商的制度創新，通過必要的制度建設、組織建設和機制建設加以推動與完善。

全國政協委員、陝西省政協副主席李曉東：

規范行政執法自由裁量權 實現執法過程中的實質正義

提高政府公信力，必須完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，實現行政執法過程中的實質正義，做到公正文明執法。

一、當前行政執法濫用自由裁量權的問題還很突出：一是執法主體中使用聘用人員問題。執法隊伍大量聘用人員素質和資質達不到要求人員。二是執法所得與行政執法挂鉤問題。有執法部門把執法處罰當做行政經費不足的補充手段和機關福利創收的手段。三是行政執法裁量隨意作出，標准不一，存在著顯失公正和過罰不當問題。四是知法違法和腐敗問題。有的行政執法人員利用行使自由裁量權以權謀私，謀私利問題大量存在。

二、關於規范行政執法自由裁量權的建議：一是規范執法隊伍。行政執法必須由具備相應資質的公務員擔任，同時應對執法機關配足編制。二是行政執法所得與行政執法脫鉤。建議對《中華人民共和國行政處罰法》與《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》進行修訂。規定所有行政執法預算外所得全部上繳。堅決取消地方政府直接使用和行政執法按比例分成挂鉤的潛規則。三是公開裁量標准和執法結果，接受社會監督。行政處罰自由裁量標准事前事后均應向社會公開。四是細化裁量權，建立科學的行政處罰裁量基准制度。結合本地區、本部門具體情況，細化多種法律文件規定的行政處罰種類和幅度，處以相對固定的處罰種類和量罰幅度，並明確從輕或從重處罰的具體條件和判斷標准，建立行政處罰裁量基准制度。五是建立執法責任制。執法責任制要有可操作性，明確區分濫用自由裁量權的情況，使責任與個人的考核挂鉤。六是加大法院對行政執法自由裁量行為的司法審查力度。依據《行政訴訟法》，法院要加大力度審查具體行政執法行為，發揮法院司法監督功能，確保自由裁量權在法定規范內運行。

全國政協委員、中國鐵路總公司原副總經理胡亞東：

轉變政府職能　要堅持法治力戒人治

改革開放以來，我國每次機構改革都伴隨著政府職能的調整，發揮了積極作用，但也存在一些問題。如何在新一輪政府職能轉變、簡政放權當中避免問題重復發生，按照黨的十八屆四中全會全面推進依法治國的要求，應在這次轉變政府職能、簡政放權的改革中堅持法治、力戒人治，為此建議：

一、改革要立法先行，要通過立法深化改革、鞏固改革成果。據統計，本屆政府成立以來，已從法律層面徹底取消了一批行政審批項目，激發市場活力，為企業“鬆綁”，是政府主導的一次自我改革。下一步要深化改革、鞏固改革成果，必須進一步加強各級人大的立法和監督，通過立法、修法進一步深化改革、推動改革。

二、改革最終要對政府權力形成約束。推進政府權力清單制度，各級人大對政府權力清單要從權限、程序上法定化，政府權力清單的制定要由人大進行審議，權力清單的變動要由同級人大審議批准，對權力清單的履職履責人大要進行監督。對政府組成部門的機構設立應進一步加大各級人大的立法和監督，各級人大要審議監督各級政府的機構編制，從而形成對政府權力的約束機制。

三、要進一步發揮政治協商的作用，對政府權力形成監督。要發揮政協以及社會組織的作用，對各級政府轉變職能、簡政放權的頂層設計進行充分論証，建言獻策。特別要從可持續發展的角度，對當前改革成效以及下一步改革的深化進行充分論証，避免一些隻注重簡政放權數量上的成績，而忽視改革質量的問題。同時，各級政協也要對這一輪政府職能轉變后，權力下放的實際、行政效率的提高、市場活力的釋放等成效進行評估，形成監督。

全國政協委員、全國政協經濟委員會副主任、全國工商聯原副主席褚平：

加強商會組織建設 讓“內行管內行”

行業商（協）會作為介於政府與企業間的經濟類社會組織，在我國政府職能轉變進程中，承接政府職能轉移、參與社會管理，一是有利於政府改進對企業的服務和管理。二是有利於規范市場經濟秩序，通過“內行管內行”，顯現對企業更具體、更細致、更有針對性的管理。三是有利於提高行業組織發展水平。

結合承接政府職能轉移的要求和行業商（協）會組織建設的現狀，建議：

一、加快商會立法步伐。建議加快制定出台《商會法》，明確行業商（協）會組織的法律地位、職能作用、權利義務、行業規范、監督管理等，規范行業商（協）會運作。

二、適度引進競爭機制。積極推進“一業多會”，保証各類社會組織權利公平、機會公平、規則公平。防止社會組織壟斷運作、違規運作，使企業增加新的社會性負擔。

三、完善配套政策體系。一是建立政府購買服務機制。二是建立參政議政機制。三是強化監督機制。各級政府簡政放權中必須堅持“放管結合”。政府職能要“轉得出”，社會組織要“接得住”，政府還要“管得好”。要建立行業商（協）會等的評估制度。用政府監管和市場法則的“兩隻手”，提升行業商（協）會組織公信力。

四、加強商（協）會組織建設。登記主管部門和業務主管部門應加強對行業商（協）會組織的規范管理工作，健全制度和以章程為核心的，權責明確的法人治理結構﹔積極推行會長（理事長）兼任法定代表人制度﹔加強對商（協）會秘書長業務培訓，推行秘書長持証上崗制度﹔培育職業化的行業商（協）會專職工作人員隊伍，提高行業商（協）會的組織建設水平和人才隊伍的綜合素質，保証政府職能轉移的有效承接。

天津市濱海新區審批局局長張鐵軍：

“一顆印章管審批” 推動政府職能轉變和公信力的新提升

天津市通過把濱海新區政府所有部門的審批職能剝離劃轉，將碎片化的審批職能集中到一個部門，實行“一顆印章管審批”，推動了政府職能轉變和公信力的提升。

一、審管分離的新格局，使職責更清晰，權力更受制約，讓公眾感受到政府的“有為”。

一是理順了工作職責。一個部門負責審批，解決了“政出多門、多門一事、互為前置、相互糾纏”等突出問題。二是方便了辦事群眾。一顆印章管審批，破解了多部門跑腿、長時間等待、低效率審批的體制機制障礙。三是提高了審批質量。審管分離，提升了審批質量和效能。四是強化了制約監督。監管部門在應用審批結果進行市場監管中，同時也對審批工作進行專業化監督，制約和防范審批工作的不作為、亂作為。

二、行政審批的科學規范，服務內容的周到細致，讓公眾感受到政府的“貼心”。

一是審批權力清單化。制定審批權力清單，並制定成“年度版本”向社會公布，明確政府行政權力邊界。二是審批流程科學化。將所有審批事項進行合並、簡化和取消，實現審批事項減少，審批流程簡化。三是審批標准規范化。制定行政審批標准化操作規程，明確規定動作和禁止動作，限制自選動作。四是績效考核嚴格化。對審批服務窗口和工位定人定崗定責定質。五是幫辦服務周到化。組建幫辦服務隊伍，免費為前來辦事的群眾提供服務。

三、審批與監管的有效銜接，整體聯動運轉協調，讓公眾感覺到政府的縝密。一、信息互通順暢。二、制度機制堅持。我們建立了重點方面專項會商制度，審查員審核和觀察員參與探察制度，實現審批和監管兩個獨立齒輪的貼近咬合，形成合力。

四、行政審批制度改革創新實踐，使改革紅利釋放。一是審批規范順暢。二是運行成本減少，三是審批效率提高。四、投資熱情激發。建議在推動審批制度改革過程中，對所有行政許可的表現形式進行統一規范。

北京大學政府管理學院教授、常務副院長傅軍：

從學理角度把握現代政府職能的轉變

一、從學理角度看，傳統到現代政府職能的轉變，關鍵是官員、立法者、頂層設計者思維模式的轉變，從傳統思維模式到現代科學思維模式的轉變。現代科學的思維模式就是除經驗主義以外，還要加上理性主義、形式邏輯。經驗主義的思維方式古今中外都有。理性主義、形式邏輯不是到處可見的，需要高等學校系統的學習。

二、准確界定現代政府的職能，還需要有超越經驗的思想試驗。假設沒有政府，把沒有政府會遇到的困惑列出一個清單，這樣政府的作用就變得清晰。

三、現代政府職能的清單，權力界限及其委托代理的兩種不同模式。從學理角度看，政府職能清單的核心內容，除了國防、犯罪問題，還存在信息問題、外部性問題、壟斷問題。政府公權應當有一個界限，即法無授權不可為。而市場是私權，法無禁止即可為。權力界限及其委托代理的兩種模式的過渡從傳統過渡到現在有兩種：一種是權力的讓渡，百姓把權利交給政府，讓政府治理。第二種是從權利讓渡到權力契約。你要做你應做的事，沒做好怎麼辦？就可以進行問責。因此，制度安排要透明，才有利於權力契約在真實世界的實行。

四、公信力最終取決於基於現代思想的制度設計，即准確擺正政府與市場的關系。一個完整的現代市場不僅是產品市場，更重要的是要素市場。現代政府應是人治到法制，再到法治。關鍵是，這個制度設計要將包括政府和市場的權力界限劃得相當清楚。

國家行政學院研究員馬寶成：

解決“監管短板”問題　規范和培育社會組織

今年6月至8月，受國務院辦公廳委托，國家行政學院參與了關於取消和下放行政審批事項的激發企業和市場活力的第三方評估工作。我結合第三方評估工作中感到比較突出的幾個問題，就深化行政審批制度改革方面談三點建議：

一、重點解決“監管短板”的問題。我們在第三方評估過程中發現，越到地方、越到基層，監管意識落后、監管能力不足的現象越突出，還有監管手段和方式比較落后的問題。對此建議：一是要統一監管規范。監管規范的統一需要有頂層設計，加強對指導意見的實施細則制定和出台工作。二是要創新監管方式。現在國外普遍流行的監管方式是抽查，而抽查也需要一系列相關的平台做保障，在大數據時代，新技術可以為我們通過信息化加強監管提供良好的辦法。三是提升監管能力。主要是從物質層面，特別是基本的設施、設備，包括經費保障方面，加強對基層監管。

二、重視規范和培育社會組織的問題。我們在調研中發現，社會組織發育不良、公信力不足、能力不足的問題較多。對此建議：一是要盡快出台中介機構管理辦法、行業標准，從規范上加強對中介組織的管理。二是加強中介組織，也就是行業協會的自律機制建設。三是建立中介機構評價制度和黑名單制度。

三、加大取消和下放非經濟領域，特別是公共服務領域的審批力度。我們在調研中發現，特別是涉及到一些公共服務，比如基本的養老、醫療、民辦教育等，他們也遇到了類似於企業行政審批或非行政許可的事項，增加了創業成本。減少審批事項，主要是減少和取消一些沒有必要的評比達標事項。