“新預算法”為地方債“開明渠、堵暗道”

　　跨越三屆人大，歷經四審，有著“經濟憲法”之稱的預算法完成了20年來首次大修。

　　8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了修改預算法的規定，對全口徑預算、地方債務、專項轉移支付等問題做出明確規定，並將於2015年1月1日正式生效。

　　此次修法最為引起關注的方面集中於地方債務：賦予地方適度舉債權，對地方債實施分類管理和規模控制，厘清政府和企業的責任並公開政府資產負債表。這是從法律上首次允許地方政府有條件地舉債，也被認為是本次修法的最大突破。

　　“過去地方政府發債，潛規則替代明規則是既定事實，地方政府的負債余額絕大部分是隱形負債，規范性、透明度不足，無從知道債務風險如何發生，更談不上防范。”全國政協委員、財政部財政科學研究所原所長賈康在接受本報記者採訪時表示，新修訂的預算法允許地方在一定條件下自發債，讓其陽光化，更利於控制地方債風險。

　　地方政府發債“開閘”

　　我國現行預算法誕生於1994年財稅體制改革之際，迄今已有20年。為了適應市場經濟的發展並滿足財稅體制改革的需要，在預算法實施10年后的2004年，全國人大便啟動了預算法的修訂工作。從那時起，地方政府舉債權限就一直是預算法修改中備受關注的焦點。

　　按照現行預算法第二十八條，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

　　不過，這個規定並不能阻擋地方政府變相發債的腳步。特別是近幾年，地方政府債務規模迅速上升。

　　根據國家審計署公布的數據，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元，三類地方政府性債務總額接近18萬億元。與2011年的審計結果相比，政府負有償還責任的債務余額增加38679.54億元，年均增長19.97%，其中，省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。

　　“近幾年，隨著地方政府投融資平台的負債規模急劇膨脹，地方政府舉債居高不下，部分地方政府一方面靠借新債還舊債，另一方面依靠賣地收入償還。”經濟學家趙曉在接受本報記者採訪時表示，但由於內需不足，如果靠借新還舊的地方債務規模繼續擴大，即使進一步加大減稅等刺激需求政策的力度，也不會有效改善內需不足的狀況，這顯然已經不能適應地方債管理的現狀。

　　2011年12月，預算法修訂的初審稿遞交給全國人大常委會審議，初審稿賦予地方政府舉債的權力。

　　當年，部分省市首次試點自主發行地方政府債券，相比由中央政府代發，地方的自主權更大，但發債額度仍然由中央政府控制。

　　但不久之后，二審卻又再次將地方發債的“閘門”關閉。2012年6月份上會的二審稿恢復了原預算法的規定：地方政府“不列赤字”，“不得發行地方政府債券”。最終經過2014年4月份上會的三審稿的過渡，8月25日上會的四審稿基本延續了三審稿的規定，終於又回歸至一審稿的方向上。

　　賈康認為，新預算法中關於地方債管理的規定，意味著地方債管理在法律層面的轉變，體現為從一句話到一個體系的擴充，“這為地方債管理搭起制度框架，有助於地方政府嘗試有償融資渠道建設，保持地方政府財力的穩定性。”

　　系統監管體系漸成型

　　“開明渠、堵暗道”是此次修改后的預算法對地方債問題的總體思路。新預算法規定，經國務院批准的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措，可謂是從法律層面上“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平台公司政府融資職能”，實現“開明渠、堵暗道”。

　　在部分“開閘”地方發債的同時，對地方政府發債做出了諸多具體規定，以嚴格防范債務風險的擴張。比如限定了舉債主體、方式和規模，明確舉債的用途應當是“預算中必需的建設投資的部分資金”，“隻能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出”，並要求對本級政府舉借債務的情況作出說明。

　　而在此前，地方政府舉債行為處於灰色地帶，主要靠融資平台“曲線”舉債未受法律認可。修訂后的預算法，將在有限放開地方政府發債的同時，強化總量監管和風險防控。

　　中信証券首席分析師鄧海清認為，此次預算法修訂意義在於，建立了地方債務的系統性監管體系。特別是在債務借、還、用方面，建立了中國地方政府債務約束的法律體系。

　　比如，在借債方面，約束舉債權，地方融資平台面臨轉型。國務院已批准廣東、上海、浙江、江蘇、山東等十個省區市試點地方債自發自還。截至8月下旬，8個試點省區市已完成招標發行。

　　在還債方面，不僅要提供償債計劃來源，還納入預算全口徑監督。同時，為解決公眾對預算“不清楚”、“看不懂”，預算法修訂后在預算編制階段要求，各級預算支出應按功能分類和經濟分類編制，通過功能分類或經濟性質反映支出方向，如教育支出、科技支出、工資支出。

　　在用債方面，還限制了債務的經營性用途。“不少地方為了拉升GDP，大量借債用於工業園、開發區建設。按照債務不得用於非公益目的要求，工業園區、開發園區自設的部分‘小金庫’平台公司將失去設立依據，受到的沖擊最大。”鄧海清說。

　　在他看來，政府舉借債務天花板由國務院設定，多方共同監督，地方債務籌資被關進籠子，未來城投債將會消失，而地方融資平台也將面臨轉型。

　　在交通銀行首席經濟學家連平看來，雖然地方政府性債務風險總體可控，但局部問題還需要警惕。

　　比如，目前部分縣市乃至鄉鎮債務增速過快、普遍採取“BT工程”名義墊資等問題，均亟待出台系統性規范約束。“一些地方亂舉債，缺計劃，財政收入增長明顯慢於到期債務增長。比如2013年到期的債務增速達60%，而同期財政收入增速僅為15%。”連平表示。

(來源:人民政協報)