養老保險改革先要認清幾對矛盾

　　根據帕累托原理，制度改進如果使利益一方的福利沒有改變，卻使另一方的福利受損，此時帕累托無效率。中國養老保險制度的改進，也面臨著帕累托無效率的兩難境地，突出表現於如下幾對矛盾。

　　第一，現實國情對養老金替代率的高要求與養老保險基金貶值風險的矛盾，即資金缺口矛盾。

　　養老金水平取決於養老金替代率與當期工資。當期工資水平較低，必然要求養老金替代率要高，才能保障離退休人員的基本生活需要。鑒於中國是在“未富先老”的背景下進入老齡化社會的，在偏低的工資水平下，為滿足職工退休后的基本生活需要，就必須維持一個高水平的替代率。

　　在基金積累制下，養老金的替代率與養老保險基金投資回報率正相關。個人賬戶的規模愈大，保值增值的壓力就愈大。但我國的現實情況卻是養老保險基金不斷貶值。據報道，我國在社保基金不斷壯大的同時，投資收益率卻很低，其名義收益率甚至連2％都還不到，沒有跑贏CPI，處於貶值狀態，且規模越大，貶值風險越大。因此，隻要中國繼續堅持養老保險個人賬戶制，隻要養老保險基金規模越來越大，養老保險基金貶值的風險就必然是中國養老保險制度長久的主要風險來源。第二，養老保險基金投資安全性對政府的依賴與降低政府養老保障責任的市場化改革目標的矛盾，即基金積累有效性的矛盾。理論上來講，養老保險基金既可以投資於高風險高收益的私人市場，也可投資於政府的“金邊”債券或直接由政府擔保或運作。但養老保險基金作為百姓“養命錢”，對資金的安全性要求較高，加之中國投資市場欠發達，高風險的私人市場投資就受到限制。出於安全考慮，國家隻能通過財政專戶存入銀行和購買國債的方式將其死管住，投資收益和投資效率低就成了必然的結果。這對於解決政府責任以及實現養老保障未來的可持續發展都是無益的。隻要與政府的責任直接相關，政府從下一代向當代人分配資源的沖動就將難以得到有效控制和制約。養老保障資金到期能否兌現，又不得不取決於未來政府的支付能力，未來政府的支付能力自然又受制於未來經濟增長情況，現在的積累變得沒有意義。

　　為推進市場化改革，應明確基本養老保險統籌賬戶部分由中央層級的養老保險經辦機構統一集中管理，並接受中央主管部門的行政監督。此外，國家還宜在縮小個人賬戶並做實個人賬戶的同時，明確個人賬戶基金由省級經辦機構管理，同時採取適當方式讓參保方享有知情權、參與權、監督權等，這是兼顧各地區發展極不平衡和保持地方政府對基本養老保險制度承擔相應責任的處理。盡快出台以公共領域投資為主體的有限制的市場化投資政策，對個人賬戶基金的投資管理採取在全國范圍內進行委托代理的形式，以個人賬戶資金安全和保值為基本目標，降低投資風險，提高投資回報率。在養老金發放方面，也應當充分利用市場機制，實現養老金的社會化發放。

　　第三，提高個人賬戶積累率(儲蓄)與滿足當前養老金支出(分配)的矛盾，即解決轉軌成本的矛盾。

　　轉軌成本是從國家—單位保障制向國家—社會保障制轉變，現收現付型財務機制向統賬結合型財務機制轉變的必然結果。轉軌成本緣於國家—單位保障制下參保人員無需繳費和社會保險制度下個人待遇與個人繳費相挂鉤的矛盾。在資金支付上還體現為國家財政資金與養老保險基金的矛盾。然而，我國並未建立化解這種成本的機制，新制度因此無法順利運行，轉軌成本已經成為制約養老保險制度改革的瓶頸。在制度轉軌的過程中，職工養老保險的權益已經通過“視同繳費年限”的方式予以確認，有效地保護了職工個體在制度轉軌中的權益，但是相應的資金來源卻沒有予以明確。在制度的實際運行中，歷史轉軌成本與當期養老保險基金混為一體。由於轉軌成本規模較大，化解周期過長，並且可用社會經濟資源有一個總量約束，結果要麼是增加當代人的總體負擔，要麼是拖欠已退休一代的養老金發放。由此建議，在不損害現有參保人員利益的基礎上，建立財政主導下的責任分擔機制，讓政府、企業和個人以合理的方式，共同分擔歷史債務，逐步化解轉軌成本，應是未來的理性選擇。

　　最后，制度改革的路徑依賴和創新突破的矛盾，即穩定性與發展性的矛盾。

　　中國的養老保險制度改革不能過緩，也不能過急，過緩會突出問題、激化矛盾，過急則欲速則不達。中國養老保險制度的改革是一項波及面非常廣泛的全面變革，它不可能局限於自身領域，而是不可避免地要波及相關政策系統，這些相關政策系統的牽制又進一步加深了制度改革的復雜性，也進一步強化了改革的漸進性，並不可避免地會產生路徑依賴。作為中國目前參與人數最多、覆蓋面最廣的制度，中國的養老保險制度處於重新調整的制度建設新時期，因此，新制度的構建在制度設計上要不斷尋求創新突破，要有利於與其他制度的整合，即有一定的包容性，要為最終在中國建立起一體化的社會保障制度留出足夠的發展空間。

　　(作者為上海市政協委員、太平人壽總公司企劃部總經理)

(來源:人民政協網)